新闻第25期 | 客车出事，为何政府担责？——政府购买公共服务中的法律责任

作 者｜汤昊男,中国政法大学硕士;

         尹睿,山东大学本科;

         任彦锦,中央财经大学硕士;

         曹炜嘉,圣路易斯华盛顿大学JSD

编 辑｜陈宣颖,西南政法大学本科

责 编 | Izzy,美国西北大学LL.M.

一、新闻概述

近日，我国某地发生一起客车侧翻事故，造成27人不幸遇难，20人受伤。据查，此次事故涉事车辆为某运输集团有限公司所属车辆，系当地政府因疫情转运征用。该事件迅速引起社会关注，事发后，当地三名行政机关干部被停职检查。当地政府表示，接下来将痛定思痛，全面检视涉疫人员隔离转运和交通安全隐患，坚决遏制重特大事故的发生，统筹做好疫情防控和安全生产各项工作，对相关责任人依法依规严肃追责。

二、谁是责任人：行政机关vs运输公司

根据各地惯例，隔离转运车辆一般由当地政府根据《中华人民共和国采购法》公开组织招标、遴选运输公司，进行车辆征用。当地防疫行政部门、运输公司及被转运的隔离人员三方主体之间的法律关系，可以通过以下两个视角考察。

视角一：行政合同双重属性

从政府购买公共服务合同的性质来看，该类合同属于广义上行政合同的一种，兼具合同性与行政性。因合同当事人中必有一方是行政机关且以实施行政管理、实现公共利益为合同目的，一般合同中当事人双向达成的“合意”必然会为行政机关的主导权所制约；但另一方面，在代表公私合作模式的行政合同中，因多方主体、多元法律关系的存在，行政机关也比一般合同的当事人承担更多的角色以及责任。

在此类合同中，一般存在三方主体及四组法律关系（如下图所示）。

视角二：权力让渡

从行政权行使的角度看，行政权本身是行政相对人将个人权利让渡，交由政府集中行使的结果。政府与公民之间形成契约，而政府出于高效、专业等因素的考量，将部分项目委托企业私主体来完成，由其代为行使具体职责，此乃行政管理权在某些特定事项上的让渡。而基于对公众信赖利益的保护，面向公众的外部责任应当始终由政府承担。至于企业私主体存在过错的情况，则涉及合同当事人内部责任的划分，政府以合同的约定为基准，可以通过事后追责的方式对过错方予以惩戒。

在本案中，对于当地负责隔离转运工作的行政部门来说，其权力来源为公众为了使自己的生活早日恢复常态而让渡的个人自由，而行政部门又基于资源的高效利用将运输服务事项委托给运输公司，由此因运输行为给公众造成的外部损害应由行政部门承担直接的赔偿责任。但同时依据《道路旅客运输企业安全管理规范》对客运企业设定的安全保障义务，企业涉嫌未对违反规定驾驶时间进行的运营行为尽到合理的提醒及监督义务（《道路旅客运输企业安全管理规范》38条第5款），行政部门可以在承担完对外责任之后，与运输公司之间进行内部责任的再次分配。

三、实务观点：安全责任不可推辞

政府购买的公共服务对社会公众造成损害的并不是个案，在此选取两个类似案例：

两个案件的裁判结果看起来背道而驰：案例1认定行政机关对损害结果负责，案例2在二审中完全剔除了行政机关的责任。但实际上，两个案件的基本判决思路是一致的，之所以出现不同的裁判结果，是因为两个案例的法定安全责任主体不同。案例1中路段属于普通公路，受《公路法》第43条规制：“县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责……保障公路的完好、安全和畅通。”

因此，某路政局必然是法定责任主体。案例2中路段属于经营性公路，受《收费公路管理条例》规制，法定责任主体是粤西公路公司。因此，可以认为，不论是否存在购买公共服务合同，以及合同内容如何约定，都不能免除或转移法定责任主体的安全管理责任。该裁判思路的法理依据在于侵权责任的法定性——侵权责任的构成要件之一，就是行为人实施了具有违法性的侵权行为，这与以当事人意定的违约责任完全不同；换言之，侵权责任主体不会因当事人的合意而转移。这也解释了，为什么不论行政机关如何利用合同来推卸自己的安全责任，都不可能发生它期望的免责法律效果。

近年来，在实践中常常出现责任主体要求受服务方签署“知情同意书”、“免责协议”等文件，以此规避风险的做法。“免责协议”有构成格式合同之嫌，对于“协议”的具体条款，要审查其是否不合理地加重了相对人义务、剥夺相对人合法权利；此外，“协议”也不可能减轻或免除行政机关等责任主体的法定监管责任和注意义务。可见，“免责协议”的存在很难成为侵权人的抗辩理由。

不同涉案主体对于公共服务项目的掌控程度不同、对危险防范的能力不同：政府购买公共服务的类型众多，有的是行政机关的全面参与、亲自指挥，如征用和调度人员转运车辆；有的仅仅是通过提供补贴、奖励的方式担任“甩手掌柜”。政府对于该服务项目有着越大的干涉权、指挥权，相应的具有越大的监督责任和安全责任。

在疫情防控常态化的今天，政府与社会力量合作本身无可厚非，但各个环节都不同程度存在监管缺位的问题。招投标流程是否合规、政府授权的社会组织（如转运公司、核酸检测机构）是否具有资质、转运过程中是否遵循了交通法规……如果不引入第三方监督力量，就不可避免出现行政机关“自己监管自己”的问题，为权力寻租提供了空间；对于个人而言，一旦遭到侵害，除了被动地依靠行政机关的协调与赔偿，也可以通过民事侵权之诉依法维权。

参考文献：

[1] 浙江中瑞工程管理有限公司关于2022年度疫情防控转运车辆征调储备及使用服务项目的公开招标公告.来源：中国政府采购信息网

[2] 胡敏洁.论政府购买公共服务合同中的公法责任[J].中国法学,2016(04):143-158.DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.2016.04.009.

[3] 邓搴.论政府在购买公共服务中的角色定位及其法律责任——以法律关系基本构造为分析框架[J].行政法学研究,2018(06):43-54.

[4] 北京大兴法院判决张某诉刘某、某路政局等机动车交通事故责任纠纷案

[5] 阳江市粤西公路建设有限公司、阳江市阳东区公路局地面施工、地下设施损害责任纠纷二审民事判决书