新闻第30期｜欧盟对俄罗斯制裁措施的简要评析

作者｜曹哲远 华东政法大学本科

           鲁思捷 爱丁堡大学硕士

           尹  睿 山东大学本科

           曹炜嘉 圣路易斯华盛顿大学JSD

编辑｜Morry Mu 纽约大学本科

责编 | Izzy 美国西北大学LL.M.

2022年9月28日，欧盟委员会主席和副主席发表声明，宣布欧盟将对俄罗斯开展第八轮制裁措施。

2022年10月6日，第八轮制裁措施正式生效[1]。与前七轮制裁措施相比，第八轮制裁措施主要包括为石油限价提供法律依据；进一步加大进口禁令的适用范围；将与“负责破坏乌克兰领土完整的关键决策者、寡头、高级军官和宣传人员”相关的个人及实体纳入制裁范围；将帮助规避制裁的非俄罗斯国籍的个人或实体也列为制裁对象；并将针对顿涅茨克、卢甘斯克所采取的制裁措施扩展至[2]被俄罗斯武力侵占的赫尔松及扎波罗热地区。第八轮制裁生效后，将有近1300名个人及实体被列入制裁名单，进口禁令所涉物项也将从钢铁、煤炭等扩大至木浆、纸张、香烟及塑料等制品。

本轮制裁措施中，石油限价措施被广泛关注，该措施的具体组合作用如下：禁止欧盟各成员国提供海上运输和提供技术援助、行纪服务、贸易及融资服务、禁止欧盟各成员国通过第三国海上运输进口原产于俄罗斯或从俄罗斯出口的原油（自2022年12月起）或成品油石油产品（自2023年2月起）。但如该原油或石油产品以预先确定的价格上限或低于预先确定的价格上限购买，则该贸易相关服务将被豁免。同时，欧盟船只向第三国提供原油及石油产品的海上运输新禁令将从理事会作出引入价格上限决定之日起生效。

本文将结合欧盟对俄开展的八轮制裁，对欧盟制裁体系及最新采取的制裁措施进行简要评析。

一、国际社会中所采取的制裁措施分类[3]

1.目前，国际社会中目前所采取的制裁措施，以制裁授权方的数量不同为标准可以分为单边制裁措施和多边制裁措施：

(1) “多边制裁”(（multilateral sanctions）)在当代国际法体系下，多边制裁可以定义为：一个国家或多个国家或国家集团在得到多边国际条约机制的明确授权下，在该机制范围内决定采取经济、贸易或其他强制措施，以达到迫使某一成员国改变其政策的目的。

(2) “单边制裁”（(unilateral sanctions)）与多边制裁相对，单边制裁是指一个国家或多个国家或国家集团在没有多边国际条约机制授权的情况下，““自主地””决定采取经济、贸易或其他强制性措施，以达到迫使某一国家改变其政策的目的，这种制裁亦被称为“自主制裁”(（automous sanctions)）。

2. 按照受制裁对象所受制裁措施是否有所差异为标准，制裁措施还可分为全面制裁措施和聪明制裁措施

(1) “全面制裁”（(general sanctions)）又称“普遍制裁”(（universal sanctions)），是国际社会中较为传统的制裁措施，其主要表现为：以国家为制裁对象，开展全面和无差别的制裁。但是这种无差别的制裁方式难免引发严重的人道主义灾难，如联合国于1990年至2003年的对伊拉克实施的全面经济制裁。

(2) “聪明制裁”(（smart sanctions)）又称“定向制裁”(（targeted sanctions)）。与前述“全面制裁”的无相对性地开展制裁相比，聪明制裁还具有更具针对性、更为精准的特点，且避免了全面制裁对无辜群众的负面影响。

二、欧盟制裁体系及2014年至今欧盟针对俄罗斯所采取的制裁措施

1. 欧盟制裁法律体系较为复杂，且其制裁依据来源不一

在欧盟现有的制裁体系下，欧盟理事会所规定的制裁措施称为“限制措施”(（restrictive measure)）。欧盟的制裁措施属于欧盟的对外事务，是欧盟《共同外交与安全政策》(（Common Foreign and Security Policy“CFSP”)）框架下的重要组成部分[4]。目前，欧盟制裁的法律基础主要来源于欧盟区域外及欧盟区域内：区域外的制裁依据为《联合国宪章》第七章；区域内的制裁依据主要为《欧洲联盟运行条约》(（Treaty on Function of the European Union，“TFEU”)）第215条。

根据上述欧盟制裁依据来源的不同，欧盟的限制措施主要分为两类。一类是在联合国制裁体系下欧盟为配合执行联合国安理会的制裁决议而发起的制裁，该种制裁措施属多边制裁，且欧盟的制裁措施在与安理会制裁决议保持一致的前提下，可能更为严苛。该种制裁措施并不代表欧盟本身的独立的制裁意向，比如欧盟针对利比里亚、索马里、刚果民主共和国、中非共和国和南苏丹等国家或地区开展的制裁。此外，若联合国发布发出“警告”(（exercise vigilance)）提示，欧盟可在联合国制裁体系下，通过发布制裁令加强联合国制裁决议的效力[5]。

另外一类制裁措施称为““自主的限制措施””，即欧盟自行发起的单边制裁。该种制裁措施需CFSP就拟制裁事项根据《欧洲联盟条约》(（Treaty on European Union)）第29条作出决定(decision)，该决定中所被采纳的具体制裁措施或由欧盟实施，或由成员国实施。其中，武器禁运限制措施直接由各成员国落实并执行，其他限制措施(（旨在部分或完全中断或减少与第三国的经济联系，包括冻结资金和经济资源的措施)）则由外交与安全政策高级代表和欧盟委员会根据TFEU第215条联合提出提案(proposal)，以欧洲理事会以合格多数通过制裁条例(regulation)的方式实施[6]。

2. 欧盟制裁令的管辖范围并不仅限于欧盟成员国

欧盟制裁条例虽对欧盟成员国直接生效，但若第三国个人或实体的某进出口贸易或某资金划转业务与欧盟产生连接点(nexus)，则该交易或业务将受欧盟制裁令管辖。目前，跨境业务中可能与欧盟产生连接点的情形主要如下[7]：

(1)在欧盟境内开展的所有活动(（包括在欧盟成员国所管辖的任何船只或飞行器上发生的所有活动)）；

(2)任何所涉个人的国籍为欧盟成员国；

(3)任何法人、实体或组织依据欧盟成员国法律设立或合并；

(4)任何法人、实体或组织的全部或部分商业活动在欧盟区域内完成。

（图片来源于网路）

3. 自2014年开始，欧盟针对俄罗斯开展制裁措施的简要分析

自2014年克里米亚事件至今，欧盟针对俄罗斯开展的制裁措施均基于欧盟理事会发布的(EU) 269/2014及 (EU) 833/2014号制裁条例的规定予以更新，针对顿涅茨克(Donetsk)和卢甘斯克(Luhansk)地区的制裁规定则发布于(EU) 2022/263号制裁令，针对赫尔松(Kherson)及扎波罗热(Zaporizhzhia)地区的制裁要求则发布于(EU) 2022/1903号制裁令。详见下表：

三、俄乌冲突后欧盟对俄制裁新举措之评析

自2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟对俄罗斯采取一揽子重大制裁措施，其范围之广、力度之大，超出国际社会对欧盟一贯“保守而克制”形象的认知。与2014年克里米亚危机后欧盟对俄制裁的情况相比，本次制裁呈现出速度快、维度广及威慑力强的特点，制裁领域涉及经济、技术、能源、文化及外交，制裁措施上也开始启用将俄罗斯金融机构剔除SWIFT系统，并针对能源领域实施“保险禁令”等制裁措施，极大程度上提升了制裁的威力，对俄罗斯的经济造成重大打击。根据欧盟最新披露的信息显示，截至2022年10月6日，已有70%的俄罗斯金融机构、政府及国有企业无法通过欧盟资本市场进行融资，欧盟已停止从俄罗斯进口90%的石油。

从上表对于八轮制裁内容的梳理不难看出随着俄乌局势的演变，欧盟对俄罗斯的制裁层层加码，制裁领域遵循从科技、金融再到能源的路径，呈现出欧盟制裁决心坚定、打击精准、破坏力强的特点。其中备受关注的举措则是金融制裁中被称为“金融核弹”的SWIFT系统以及对关乎俄罗斯经济命脉的能源领域的制裁。

1.“石油限价”——是否真的可以一举双得

“价格限定措施”原本起源于英国，其原本广泛应用于铁路运输、煤炭等领域，其主要作用在于避免企业减少供应量以提高售价，以维持供需关系平衡。基于欧洲各国对俄石油高度依赖的现状，欧盟决定不采取全面禁止与俄石油贸易的方案，而是同美国保持一致，采取限价的方式予以制裁，一方面石油的低价能有效打击俄罗斯在能源领域的收入，另一方面能将全球能源市场维持在相对稳定的状态。

在第八轮制裁措施中，欧盟明确针对原油及石油产品实施价格限定措施外，同时禁止对被列入制裁名单的俄罗斯石油提供海运及相关技术、行纪、贸易和融资服务（包括除欧盟成员国外的第三国），扩大了其第六轮针对能源开展的“保险禁令”的制裁范围，此举意味着超出石油限价的俄罗斯出口原油及石油产品的贸易融资业务也将被受限。

2. SWIFT禁令——金融领域制裁的“核武器”

在2022年3月2日和6月3日欧盟分别发布的第三轮和第六轮制裁决定中，数家俄罗斯银行被剔除在SWIFT系统之外。此举旨在切断俄罗斯与国际金融市场的联系，削弱俄罗斯通过美元、欧元等外币币种进行跨境收付的能力，并降低俄罗斯通过国际信用证进行能源出口的频率。SWIFT系统即环球银行金融电信协会支付系统，主要解决银行同业间跨境交易信息流转问题。该系统通过SWIFT CODE传送指令，帮助银行完成同业间的代理清算事项。该系统虽然不具备支付功能，也不涉及具体的资金划转，但目前金融机构均大多通过SWIFT传递汇款、信用证等信息，并可通过SWIFT系统向同业发送报文对某笔业务开展尽职调查。目前，俄罗斯多家银行被禁止接入SWIFT系统，一方面，意味着俄罗斯与全球各国利用各种货币进行交易的通道将被阻隔，其跨境资金流转及金融活动只能回归最原始的以货易货或现金交易方式，程序繁杂，交易成本极高。值得注意的是，欧洲国家对俄罗斯石油和天然气依旧高度依赖，截止到目前，欧盟仅将特定的俄罗斯银行踢出SWIFT系统，并未涉及其油气出口所涉金融机构，为欧洲能源输送保留一定空间。另一方面，有经济学家指出，使用SWIFT制裁是一把双刃剑，在对俄罗斯经济造成重创的同时，也会对欧洲国家乃至国际市场产生反噬效应。切断SWFIT系统将通过贸易渠道加剧全球能源和粮食短缺，推升通胀，增加全球金融市场的动荡。

（图片来源于网路）

3. 禁运与保险禁令——能源领域制裁的“杀手锏”

在2022年6月3日由欧洲委员会颁布的第六轮制裁决定中，核心内容是俄罗斯石油的禁运。大部分欧盟成员国已达成禁止俄罗斯向其国家出口石油的协议，该协议涵盖了从俄罗斯进口的逾三分之二的石油。欧盟将逐步禁止船舶运送俄罗斯的原油和精炼燃料，旨在切断俄罗斯与欧盟市场之间的联系，但这一方案也引起了匈牙利等高度依赖俄罗斯石油供应国家的反对。经反复磋商，欧盟委员会作出适当妥协，为这些国家设置石油禁运制裁的豁免情形，允许通过德鲁日巴管道输送原油，并且允许其在紧急情况下购买由油轮运送的俄罗斯石油。

除了禁运之外，欧盟还禁止欧洲保险公司为俄罗斯的石油贸易提供保险。鉴于海上运输的高成本与高风险，不少油轮船东和石油贸易商都会主动投保，以防止石油泄漏和其他危险造成的潜在损失，很少有公司愿意使用没有保险的油轮来运输石油。结合欧盟在最新一轮制裁中公布的“石油限价”措施，一旦俄罗斯通过海运向第三国出口石油的价格超过欧盟设定的上限，俄罗斯则很难找到愿意为其石油海运担保的欧洲保险服务供应商。上述措施旨在削弱俄罗斯在开拓欧洲之外市场的努力，进一步扼杀俄罗斯进入国际石油市场的机会。

对于来自欧盟的双重打击，俄罗斯也将尚未被欧盟纳入制裁领域（同时也是欧盟难以找到替代性能源）的天然气作为“经济武器”来对付那些对俄实施经济制裁并向乌克兰提供武器的欧盟成员国。早在今年六月，俄罗斯便已削减了向德国、意大利、奥地利等国家的天然气输送量，此举令欧洲大陆的能源危机步入了一个危险的“气荒”阶段，并使欧洲大陆的经济陷入困境。

由此观之，政治意愿、战略决策以及市场力量或将重新布局全球能源供应版图，但与此同时，能源市场的重构不应当仅依靠上述力量，不久前北溪天然气管道遭破坏的事件为我们敲响警钟。经初步调查，北溪管道的泄露疑似遭受人为蓄意破坏。该管道的故障将会阻碍俄罗斯向欧洲输送天然气，进而可能造成欧洲不久之后的能源短缺。该事件背后的人为操纵因素不禁使我们发问，对于这场愈演愈烈、逐渐走向失控的战争，其边界何在？若涉及民众基本生活保障的能源供应都能成为政治博弈的筹码，那么人之为人最基本的生存权是否有朝一日也将让位于战略抉择？作为“维护社会公平正义最后一道防线”的法律，又是否能在其中发挥某些积极的规制作用，以防止冲突本身走向无底深渊呢？当今变幻莫测的国际新形势所带来的挑战无疑值得每一个身处国际社会的我们深思。

参考文献

[1].https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/06/eu-adopts-its-latest-package-of-sanctions-against-russia-over-the-illegal-annexation-of-ukraine-s-donetsk-luhansk-zaporizhzhia-and-kherson-regions/

[2] COUNCIL REGULATION (EU) 2022/1903, COUNCIL REGULATION (EU) 2022/1904

[3] 霍政欣：《<反外国制裁法>的国际法意涵》，《比较法研究》2021年第4期。

[4] https://european-union.europa.eu/priorities-and-actions/actions-topic/foreign-and-security-policy_en

[5] EU sanctions in context: three types by Thomas Biersteker and Clara Portela

[6] 欧盟的经济制裁——机构、程序和司法挑战

(grandwaylaw.com)

[7] 《EU Sanctions on Russia and Influence on Chinese Compliance》金杜研究院https://mp.weixin.qq.com/s/zidT7jkeA2TTNx_-maed0A