县城里消失的铁饭碗

2023年8月11日，湖南省委书记沈晓明在湘西土家族苗族自治州古丈县展开县域经济发展考察。

在座谈会上，沈晓明分享了一句至关重要的话：“我们必须坚守实事求是的原则，从实际出发，积极试点推进小县城机构编制改革，提升政务服务效率，减轻财政负担，更多地将有限资源用于民生保障和改善。” 

在这句话中，涉及到了“编制”、“减轻”和“有限”等关键词，这些词汇为何如此重要呢？ 

我们可以通过查阅《湖南省2022年国民经济和社会发展统计公报》来了解真相：全年地方一般公共预算收入为3101.8亿元，较去年下降了4.6%……一般公共预算支出达到9005.3亿元……

资金的不足让人疑惑。这些缺口将通过转移支付弥补，全国范围内有20多个省份和自治区面临相似情况，湖南并非孤例。

这些转移支付主要来自广东、上海、北京、江苏、浙江、天津和山东等地。眼下，众多地区都面临困境，因此减轻财政压力势在必行。

乡村人口锐减超百万

从现实角度来看，人口在减少，县城在消失，乡村也在式微。2022年底，全国人口数量为14.1亿，较上年减少了85万人，人口自然增长率为-0.60‰。这是自1962年以来中国首次出现负增长。 

据显示，2021年，广东、河南、山东、四川、河北、安徽、广西、江苏、湖南和贵州是出生人口最多的十个省份，其中，只有广东出生人口超过百万。 从2020年开始，山东和河南的出生人口都跌破百万大关。

2021年，山东更是下滑至不足80万人。与2017年相比，人口大省河南、山东、湖南、江西、安徽等地，2021年的出生人口减少了40%以上。鉴于如此情况，我们能对县城的未来有什么期待呢？

根据《瞭望》杂志今年4月的报道，在《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》中，统计的2075个县域单位中，有228个县（市）的户籍人口在10万至20万之间，有206个县（市）的户籍人口不足10万，其中还有90个“袖珍县（市）”的户籍人口不足5万。 

截至目前，全国已有286个城市公布了2022年人口数据，结果显示，有128个城市人口在增长，2个持平，而有156个城市的人口在减少。收缩型城市越来越多。 

2019年4月8日，国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中首次提及了“收缩型城市”，要求“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。这已成为国家层面的认知。

据民政部数据显示，截至2009年底，中国共有1464个县和855个市辖区。而截至2019年底，这个数字已分别减少至1323个县和965个市辖区。显然，一些县城消失了，有的升格为市辖区，有的被合并撤销。 

以去年12月的案例为例，由于人口减少的原因，黑龙江伊春市的乌翠区乌马河、锦山、向阳和曙光四个街道办事处被撤销合并成两个镇。

我曾两次去过伊春，当地人告诉我：“一些年轻人来这里当公务员，但发现这里森林范围太大，人烟稀少，方圆十几公里只有寥寥几个人。他们在这里待了几年，最终无法适应，选择离职。” 

伊春市的管辖面积为32800平方公里，常住人口为83.8万，人口密度约为25.5人/平方公里。自2000年至2010年，我国自然村数量从363万减少至271万，十年间消失了90多万个自然村，平均每天消失80到100个。

而自2010年以来消失的自然村数量更是超过了100万。2021年，我曾受朋友之邀，前往福建安溪的某村探访。在村里，一切井然有序，然而却没有人。

一些村民的后代移居海外，一些搬到地级市或县城，村庄正逐渐失去居民。 

山西摒弃铁饭碗

随着县城的消失，乡村的减少，铁饭碗也即将终结。以古丈县为例，去年全县财政总收入为36223万元，较去年下降了1.9%，一般公共预算支出为210439万元，同比增长3.6%；

政府性基金支出为41239万元，同比下降21.53%。高达十几亿的赤字，而全县常住人口仅为10.6745万，资金效益确实有待提升。 

在其中，相当一部分资金用于支付人员工资，虽然在干活，但当前的问题是财政压力巨大，难以承受。因此，要“优化政务服务效能，减轻财政负担”已成为刻不容缓之举。 

山西这几年由于煤炭资源价格上涨，尽管被外界赞叹GDP增速飙升，但实际情况是山西仍然依赖“吃饭财政”，需要转移支付来维持运转。 

去年山西全省一般公共预算收入为3453.9亿元，较上年增长了21.8%，一般公共预算支出为5872.6亿元，较上年增长了16.3%，赤字达到2000多亿元。因此，山西也在放弃铁饭碗方面迈出了步伐。

早在2019年，山西就对全省小县城进行了摸底调查。

其中，一个总人口13万余人的县，财政供养人员总数接近6000人，全县总人口与财政供养人员的比例达到22:1。 这种比例是22个人供养一个“饭碗”，令人难以想象。 

据说，某西部省份的一个小县，仅有4万余人，却有近2500名财政供养人员，人口与供养人员的比例高达16.9:1。 

忻州市的河曲县、临汾市的浮山县、太原市的娄烦县、吕梁市的石楼县、晋中市的榆社县、长治市的黎城县相继成为改革试点。

河曲县将36个党政机构精简为22个，135个领导职数精简为114个，186个涉改事业单位整合为40个，事业编制核减48%。

浮山县则将35个党政机构精简为22个，精简37%，科级领导职数由154名减少至128名，精简17%，涉改县直事业单位由179个减少至40个，精简78%，涉改事业编制从1944名减少至970名，减幅约50%。 

简而言之，这些县份都丢掉了一部分铁饭碗，仅仅娄烦县就砸掉了几百个。一些地区的政策相对温和：一些人提前退休，一些人降职到基层，还有一些地方尽量少招人，总体来看，人员数量在逐渐减少。 

青海、安徽也在跟进，安徽已在全省范围内选择了4个人口较少的县（区）进行小县城机构改革试点。青海果洛州玛多县的常住人口仅有1.54万人，GDP总量约为3.6亿元，这使其成为适合改革试点的县份。 

合并机构势在必行

然而，这一切只是一个开端。我们必须认识到趋势对“铁饭碗”的影响，这个趋势究竟是什么？人口将持续减少。

如果我们从“减轻财政负担”的角度来思考问题，进一步合并机构在县一级绝对是不可避免的，而且必然会被加速实施。 

从目前的情况来看，财政压力沉重，财政部门面临着巨大的挑战。这不仅仅是县财政部门的问题，地级市的财政部门同样如此。因此，一些地级市也必须逐步减少机构，削减开支。 

以黑龙江鹤岗市为例，截至2021年底，该市常住人口总数为95.6万。然而，由于政府实施了财政重整计划，财力发生重大变化，市政府决定取消政府基层工作人员的公开招聘计划。 

财政重整是指在地方政府面临高债务风险时，采取一系列措施使债务规模与偿债能力相匹配，以恢复财政收支平衡，这在世界范围内都是常见做法。 

自2016年11月14日国务院发布了《地方政府债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号）以来，首次明确规定了中国版地方

政府财政重整计划的内容。什么情况会引发财政重整呢？

《地方政府债务风险应急处置预案》规定：如果市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出的10%，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%，就必须启动财政重整计划。 

虽然财政重整不等于地方政府破产，但确实意味着地方政府压力加大。 

根据《21世纪经济报道》披露的数据：“截至2022年底，我国地方政府法定债务余额为35万亿元，公开发债的城投公司付息债务余额约55万亿元。尽管将这两种债务相加，我国地方债务风险仍然总体可控。

然而，当前城投公司的整体资产负债率上升，还本付息能力下降，净利润率下滑，一些公司现金流恶化，一些地区债务风险较高。这些城投债务风险可能进一步引发财政或金融风险。” 

如何减轻债务负担呢？其中一种方法是减少人员数量，让人员提前退休，此外还包括削减员工薪酬。这一切与人口和财力有关。

北方不仅人口在减少，甚至最具生育能力的山东也难逃人口减少的趋势：根据山东省统计局最近公布的统计数据，截至2022年底，该省常住人口为10162.79万人，较去年减少了7.2万人，人口自然增长率为-0.93‰，出生率约为6.71‰，不足近年巅峰时期的四分之一。

即便是富庶的江苏，情况又如何呢？据江苏省统计局发布的《2022年江苏省国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2022年底，江苏省常住人口为8515万人，较上年增加了10万人，虽然江苏的人口总量呈现正增长，但增速仅为1‰。

此外，根据2021年江苏的统计数据，人口自然增长率为-1.1‰，这是自新中国成立以来，江苏年度人口自然增长率首次为负数。 

人口减少，意味着不再需要大量的“饭碗”，因此，铁饭碗的数量将会不断减少，甚至有些已有的铁饭碗可能会消失。这条逻辑链条非常清晰。 

人口的负增长现象已从北方蔓延至南方。在这种情况下，每一分钱都需要用在刀刃上，过紧日子，度过艰难时光已不仅仅是说说而已。一些人可能会认为这与自己无关，然而实际上，这与每个人都息息相关。