记者 | 江睿杰
编辑 | 肖文杰
中国汽车公司的出海之路遇到新挑战。9月13日，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）主席冯德莱恩突然宣布将对中国电动车展开反补贴调查。9月13日，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩在欧洲议会发表关于欧盟盟情咨文时表示，欧盟委员会将启动一项针对从中国进口的电动汽车的反补贴调查。| 图片来源：视觉中国
2023年上半年，经过约两年的高速发展，中国已经成为全球最大的汽车出口国之一，而欧洲则是诸多中国品牌重点发力的市场——这里的政府正在大力鼓励电动车消费，而且中国的产品具有价格和产品力上的优势。在欧洲开店、卖车甚至建厂，已经是中国汽车出海的重要方向。这一调查刚刚启动，最长可能历经18个月，对中国汽车公司来说，最坏的结果可能是它们的电动车产品在欧洲失去竞争力，甚至实质上被排除出市场。所以在惊讶与反对之后，首要任务可能是搞清楚，这个“反补贴调查”，它究竟调查的是什么，基于的法规基础又是什么。欧盟此次反补贴调查的依据是2022年12月通过的《关于可能扭曲欧盟市场的非欧盟成员国政府补贴的规定》（以下简称《新规》），而这项规定的草案则早在2021年5月就已发布。《新规》自2023年7月12日起在欧盟全境生效，从生效日到冯德莱恩宣布启动对华反补贴调查，刚好过去2个月。要理解欧盟的《新规》，首先得对比之前的“旧规”。此前欧盟处理贸易争端时常用的手段包括反补贴和反倾销，合称“双反”，其法理依据是WTO（世贸组织）成员国都需要遵守的《反倾销协议》和《补贴与反补贴措施协议》。依据这两项协议，欧盟对中国的光伏产业、轮胎产业都发起过“双反”调查。但是中国新能源车的情况和此前的光伏、轮胎不一样，旧规不太适用。因为WTO的“双反”规定反对的是A国企业借助行政补贴，以低于成本的价格倾销商品从而快速占领B国市场，对B国企业构成不正当竞争的情形。如果A国的产品本身就不靠廉价取胜，卖得价格更高，B国消费者仍然愿意买，那就不构成“双反”的问题。也就是说，“低价”是WTO“双反”规定的重要因素。而目前出口欧洲量比较大的中国品牌汽车（包括MG、比亚迪、领克等）卖得都挺贵。它们的价格普遍在3万欧元以上，和欧盟汽车平均售价持平甚至更高，也比该车型在中国国内的售价要贵不少，很难说得上低价“倾销”。位于苏州的太仓港内，一批汽车即将通过汽车滚装轮出口欧洲市场。| 图片来摄于2023年5月24日，来源：视觉中国。
中国电动车不仅谈不上“倾销”，在“补贴”方面其实也合乎WTO的规定。WTO协议并不是完全反对补贴，而只是反对两种特定情况下的补贴：不能以达成特定的出口业绩目标为发放补贴的前提；也不能以进口替代为目标发放补贴。中国电动车长期以来的主要市场都在国内，财政补贴也是按销量补贴，和出口业绩无必然关联，第一条显然不满足。第二条“进口替代”其实也谈不上，美国品牌特斯拉在中国照样拿新能源车补贴，并没有被区别对待。这些政策的核心目的是让新能源车替换燃油车，实际上，欧盟各国当下对于新能源车的补贴方式也是类似的。此外，值得一提的是，中国国内的新能源车补贴多年来持续减少，全国层面的政府补贴已经在2022年年底结束。和当年的光伏、轮胎不同，中国电动车产业对欧盟的威胁并不体现在低价上，而是体现在从研发到产品的整体实力上。相比于欧洲汽车公司缓慢的转型，中国的电动车市场已经经历了10余年的发展，近几年随着新品牌的涌现，竞争激烈程度堪称“修罗场”，整个产业链的整体能力也得到强化，在当下时刻，的确对欧洲的不少电动车产品有代际领先优势。中国电动车只是欧盟经济面临的诸多外部挑战的一个缩影。在最近10多年发展起来的诸多新兴产业，比如智能手机、AI中，欧盟本国的产品往往居于弱势。确保本土产业免受跨国公司冲击，是当地执政者长期关注的问题。《新规》就是在这样的背景下诞生的。在其正文之前列出的立法考虑中明确提到WTO协议只针对商品，但对于企业并购、公共项目招投标等领域都没有做出规定，亟须补充相关内容。《新规》的重点不再是防范商品倾销，而是要防范可能改变市场秩序的企业并购和公共项目招投标。以汽车领域而论，在21世纪的头10年里，中国企业先后收购了欧洲车企罗孚与沃尔沃，这在当时并未引起大的法律争议。因为当时的欧洲车企的整体实力远胜中国本土公司，一两个公司经营不善倒卖出去并不会影响这种实力对比。如今主客之势颠倒，比亚迪今年上半年的总销量已经超过老牌欧洲车企雷诺，汽车动力电池方面排名靠前的6家中国企业的装机量合计更是超过全球的6成，如果它们起心动念想要收购欧洲的相关企业，那欧洲本土巨头的生存环境就会更加恶劣。汽车产业的集中度不高，巨头们的市占率最多也就在10%，用“反垄断法”很难处理这类并购，而《新规》则提出了一种新思路，其核心是建立了一套申报审查机制，要求他国企业在欧盟境内如果要参与并购交易或公共项目采购时，必须确保其没有拿到过大额的政府补贴。如果拿过补贴，就要申报，经过审查核准后才能继续交易。这其中最大的变化是，《新规》所谓的“政府补贴”在概念上非常宽泛，不仅包括财政拨款，也包括其他国有机构的资助，不仅涉及直接资助，也涉及以优于市场利率的条件提供政府贷款、税收优惠等形式，只要这些优惠确实让企业获得了比正常市场竞争更好的条件，就算是拿到了政府补贴。而只要企业3年内拿到的补贴金额累计超过400万欧元，而其参与的并购案中又至少有一方在欧盟境内集团营业额高于5亿欧元，就需要向欧盟提交申报。如果企业参与的是公共采购项目，只要项目估价高于2.5亿欧元，也需申报。如果不申报就偷偷交易，将会遭到罚款等处罚，罚款最高为企业上一财年总营收的10%。按照这一口径，理论上本文前述的中国本地新能源补贴政策都将被囊括在内，或者说，绝大多数政府的行业补贴政策都在申报范围之内。比如美国去年的《芯片与科学法案》中为美国公司提供的总计520亿美元财政支持，很大一部分都得算作补贴，中国企业在财报中明确写明的政府补贴收入，也需要向欧盟提交申报。对于申报之后的审查，欧委会拥有相当大的自由裁量空间。《新规》第六条赋予欧委会平衡考量的权利，允许其批准第三国企业在确实拿到高额国家补贴的情况下仍在欧盟参与并购和公共采购，只要这些交易带来足够大的正面效果，比如与欧盟的整体政策目标相一致。这就使得整个反补贴条款带有某种博弈工具的性质。由于发展绿色能源、到2035年停止销售燃油车已经是欧盟的政策目标，它既可以对中国电动车企业展开反补贴调查，也可以随时因前述条款而中止这项调查。调查本身显得更像是谈判桌上的工具，而非单纯解决贸易争端的机制。同样反映这种色彩的还有《新规》中的一个“后门”设计：和大多数法规并不溯及既往相反，《新规》赋予欧委会向前倒追5年的权利。欧盟方面如果认为企业现在的经营状况已经扭曲了欧盟的市场，可以倒追企业在过去5年内是否拿到过高额的政府补贴。如果按这个条款来看，那所有中国电动车企业都在可被倒追之列。这种“倒追”的核心价值不仅在于搞清楚企业到底拿了多少国家补贴，更在于加强对外国企业并购欧盟企业、参与欧盟公共采购的管控权，在于增加一个欧盟可以说“不”的环节，来为欧盟本土企业争取一些发展时间。只不过对欧洲企业来说，依靠这种政府人工“哺乳”的方式喘口气未见得是最好的办法。早年欧盟对中国光伏、轮胎行业的“双反”都没有打垮这个行业，反而是加速了国内行业洗牌，洗出了真正有实力的企业。这一次的反补贴调查也一样会碰到这个问题。按照《新规》，本轮调查最长不得超过18个月，现在预言调查最后的结果为时尚早，即使调查结果出台，企业也可以申辩甚至上诉，整个事情的流程将会长达数年。以2017年欧盟开始对中国轮胎开展“双反”调查为例，到最后中国企业抗辩成功，法院裁决撤销处罚为止，花了接近5年。就现阶段而言，宣布这项调查更多指向的是短期效应。据路透社报道，在欧盟总部布鲁塞尔，很多声音都认为欧委会主席冯德莱恩正试图通过渲染中国威胁来争取民意支持，为连任铺路。她于2019年被选为欧盟的行政机关欧委会的主席，任期明年届满。对于中国汽车行业来说，这是全球发展过程中的又一次“重大风险提示”。其实，在部分销量领先的汽车公司眼中，风险始终存在，也并不意外。此前在韩国、印度、俄罗斯等市场，中国公司都曾遭遇过不同类型的挑战。所以，审慎选择市场、审慎推进投资一直是基本策略，即便是欧洲这样一个诱人的市场。
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