茶壶里的风暴？ | 从欧盟光伏双反到EV反补贴调查

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国际地缘政治成为底色

十年前，国际地缘政治根本不在欧盟光伏双反调查考量因素里。当时欧盟还没有对华战略三段论，几乎纯粹是从传统的国际贸易和保护欧盟光伏产业的角度来展开调查。

2013年7月29日，当时任欧盟贸易部长的Karel De Gucht宣布同中国商务部和中国商会就光伏反倾销调查达成友好解决办法，称：“一方面，欧盟不能接受倾销摧毁欧盟光伏企业。另一方面，欧盟对导致欧洲光伏产品供应短缺的解决方案不感兴趣，因为这会严重影响下游产业和消费者。”

但十年后的今天，全球能源危机、新冠疫情、俄乌战争、中美战略竞争等等所引发的国际地缘政治大变局必将左右欧盟对中国EV调查的最终取向。

尤其是法国总理马克龙主张的欧盟战略自主和欧盟委员会主席冯德莱恩力推的对中国“去风险”、但“不脱钩”的战略如何影响这次调查的进程值得关注。

气候与贸易双轮驱动

十年前，欧盟还没有确定2050零碳目标。Karel在当时的长篇声明里只提了一句减碳：光伏部署对于欧洲减少CO2的雄心很重要。

同时，Karel明确指出欧盟同中方谈判光伏反倾销只有两个主要目标：“如何减少倾销对欧盟光伏产业的损害，同时确保欧洲用户和消费者得益于便宜的光伏供应。” 因此，气候并不是当时欧盟的主要考量。

十年后的今天，欧盟已确立2050零碳目标并且在稳步推动中。不仅规划有2030减排50%的具体实施路径，还公布了2035年禁售燃油车的时间表。

包括EV在内的关键减排技术的产业化成为中欧美等主要经济体低碳转型的重要驱动力和竞争领域。而WTO规则对于气候和环境因素考量的缺失以及仲裁机制的实质性瘫痪导致目前国际气候技术产品的贸易争端无法得到有效和快速解决。

欧盟的碳边境调节机制、净零工业法案、关键原材料法案，以及参与G7气候俱乐部、欧美的贸易与技术委员会、欧美关于关键原材料协商、全球钢铝安排都不仅体现欧盟将气候与贸易联动的努力，还反映出欧盟力图摆脱对中国绿色供应链依赖的意图。

面对主导全球EV尤其是电池供应链的中国，欧盟的反补贴调查必然要面对一个问题：欧盟自己的EV产业在多大程度上支持其2035禁售燃油车和2050零碳目标？既需要中国EV产业的适当助力又不能伤及欧盟EV产业将是欧盟计算反补贴尺度最需把握的分寸。

启动时机耐人寻味

竞选与恐慌是两个关键词。

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明年是欧盟选举年，这次演讲是冯德莱恩在欧盟委员会主席任上的最后一次盟情咨文。显然她这几年的政治履历和雄心将激励她继续在欧盟层面发挥领导力。

在此时宣布对中国启动反补贴调查，明显有竞选考量：利用盟情咨文演讲时机争取潜在选票和党团支持。这同美国两党在选举期间都争先对中国强硬是一个道理。

另外，十年前光伏双反调查启动时，中国光伏产品几乎占据欧洲市场的80%份额，而且几乎全是自主国产品牌。

但2022年，中国出口欧洲的大部分EV是欧美车企在中国的独资或合资品牌，中国自主品牌其实份额相对较小。中国自主品牌EV仅占欧洲市场份额的6%，自主品牌纯电动只占欧洲市场的2%。比亚迪纯电动在欧洲只卖了四千多辆，蔚来只销售了1200多辆。

欧洲除了担忧中国在EV和电池产业链的主导地位，可能是对2022年中国国内市场EV销售量暴涨感到震惊。2022年，中国国内市场650万辆的EV销售量远超欧美市场销售总和。

5月，Allianz的报告惊呼“中国EV是欧洲汽车行业最大风险”，无疑对欧洲的恐慌起了推波助澜的作用。中国自主品牌EV在今年头七个月占欧盟市场销售份额上升到8%。9月初的慕尼黑车展，中国自主品牌EV大出风头，参展企业也比去年翻番。

中国EV势头强劲，欧盟不少分析家称欧盟企业最多只有两年时间了。这让欧盟委员会也不得不提早行动。

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无原告申诉的玄机

按照欧盟的双反法案，启动调查的前提是必须有欧盟企业或行业协会就非欧盟国家的进口产品向欧盟委员会申诉。十年前的光伏双反调查，是由一个叫EU Prosun的欧盟光伏联盟提请的。

但这次对中国EV的反补贴调查原告缺失。虽然据报道法国极力推动，但最终法国企业也没有贸然提出申诉，毕竟谁都懂得这场调查可能引起的潜在后果。

冯德莱恩其实是援引欧盟反补贴法案的另一项启动规则(ex officio)：欧盟委员会如果掌握足够的证据和理由，可以自行启动调查。这相当于法官兼任原告。

同时欧盟规定，在自行启动调查之前，欧盟委员会应掌握的证据同对原告在法律和证据上的要求一致，也要证明三点：1）中国进口EV获益于可反补贴的补贴（countervailable subsidies）；2）欧盟EV行业遭到损害；3）可反补贴的补贴同欧盟企业所受损害有因果关系。

显然，欧盟委员会应该已经做了家庭作业。至于它究竟掌握了什么证据，可静候其发布Notice of Initiation。一旦公布，它必须经得住调查所涉及的所有利益相关方的挑剔。

欧盟增强双反法律体系

光伏双反之后，欧盟不断增强双反相关的法律法规体系，其中包括对2009年的反补贴法规和反倾销法规进行大量修订，并于2016年出台更新版的反倾销法规和反补贴法规。

2017年又对这两个法规进行了重要修订：包括缩短调查期限；保护欧盟企业不因欧盟采取双反措施而被第三国威胁；纳入对原材料和能源市场的扭曲行为，这为欧盟从进口产品调查延伸到原材料供应链提供了出口。

在反倾销法规的损害幅度计算中，除纳入企业的研发和创新成本外，还考量欧盟一贯强调的环境和劳工标准，包括遵守国际多边环境协议和国际劳工组织公约的成本，以及欧盟企业参与欧盟碳市场的成本。这为在反倾销调查中贯彻欧盟的气候、环境和劳工价值观提供了法律依据。

在反补贴法规中，还参照反倾销法规增加了原先没有的反规避条款。

新法规还包括：如果在反补贴调查中发现了没有在notice of initiation中提到的补贴，将修订notice of initiation。这其实让欧盟委员会更容易自行启动无原告调查。

欧盟委员会还称：经验表明，大量的补贴是在调查中发现的。所以欧盟委员会可以在掌握一定的补贴证据下就启动调查，然后边调查边寻找更多证据。这大概也是这次冯德莱恩宣布反补贴调查的底气。

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2017年，欧盟委员会还首次发布非欧盟国家的经济扭曲国别报告，首份就是关于中国。欧盟委员会特别辩称之所以第一份国别报告关于中国，只是反映欧盟的反倾销调查和措施很大一部分是中国产品的这个事实。并称该报告只是一份技术报告，不含任何政治观点、倾向和判断。需要注意的是，这个国别报告有一个目的，就是让欧盟企业在提交调查诉求时进行引用。

更需特别注意的是，2022年底欧盟通过了《外国补贴扭曲（欧盟）内部市场法案》。今年7月开始正式执行。欧盟从法律上将反补贴范围显著扩大。

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该法案之前的欧盟反补贴只涉及对从非欧盟国家的进口产品所获补贴进行调查，但不涉及对非欧盟国家企业在服务贸易和金融贸易所获补贴，也不包括这些企业用本国政府补贴在欧盟内部市场进行的商业活动，尤其是并购和投标等。

因此，欧盟是否及如何在此次反补贴调查中启用这个最新法规对中国EV车企在欧盟市场的商业行为所获得的政府补贴进行调查（尤其是企业并购和投标等），将特别具有指标意义。

总之，欧盟对中国EV企业进行反补贴调查的法律武器和调查范围比十年前有显著加强和扩展。

反还是双反 ？

反补贴调查与反倾销调查是依据两个欧盟法规的两个独立调查过程。十年前的光伏双反调查其实也是两个平行的调查，调查启动和结束时间并不重叠。

这次冯德莱恩虽然明确宣布对中国EV启动反补贴调查，但她在演讲中透露出潜在反倾销调查的两个关键信息：全球市场充斥了更便宜的中国电动汽车。他们的价格因为大量国家补贴而人为保持在低位。

因此，不排除欧盟会在反补贴调查中收集到倾销信息而随后启动反倾销调查。也不排除欧盟EV企业或协会随后提出反倾销申诉。

另外，这次EV反补贴调查的范围是否包括插电混合、电动大巴甚至卡车，还是只局限在乘用车、或者纯电动，这些都有待notice of initiation揭晓。

欧美在华车企

无法独善其身

十年前的光伏双反调查对象几乎全是中资企业，这次反补贴调查则迥然不同。欧美在华独资和合资的EV企业不可能置身事外，因为他们在中国生产的EV目前是中国EV出口欧盟市场的主力军。

另外，截止今年8月，德国车企占中国市场的17%，法国只占0.4%。因此德法在是否对中国EV进行反补贴调查态度上截然相反。德国在华合资企业可能被欧盟反补贴调查反噬。而一旦中方施行报复，德国车企将两头受夹。

此外，特斯拉在此次调查中的角色值得关注。按照欧盟选取样本企业的原则，特斯拉在中国的独资企业被选中将毫不意外。其提供的补贴信息和在调查过程中的comment可能折射出中美欧三个经济体对可反补贴的补贴的认知差异。

美国贸易代表戴祺曾表示对欧盟拟启动对中国EV调查表示同情。但特斯拉也许会将旁观的美国拖入补贴争端也未可知。果真如此，那此次调查更具备引起一场贸易大战的潜力。

欧盟委员会在调查中会根据是否样本企业，是否配合调查，以及是否在市场经济环境下经营等原则而将EV企业分为不同类别并适用不同的反补贴税率。欧盟委员会对中欧美在华EV车企是否以及如何区分也是值得关注的地方。

调查subsidies的

深度与广度 ‍

欧盟的双反基于WTO的双反原则。政府补贴不是不可以，但如果落入“特定补贴”的范畴，就可能属于被禁止或可以被进口国采取措施的补贴，也就是countervailable subsidies，所谓可反补贴的补贴。

欧盟委员会对于反补贴期限的选取将影响补贴的计算额度。

关于countervailable subsidies，国内媒体的报道大多指出目前中国EV行业的政府补贴主要是两个。一个是13%的出口退税，这个税率也适用于其他很多出口产品，并非特定。另一个则是对消费者的补贴，包括车辆购置税减免等，而这也同车企无关。言下之意，没有什么补贴值得调查。

但如前所述，欧盟委员会在宣布启动调查之前应该掌握了不少补贴信息，否则也不敢轻易宣布将启动可能潜在引起贸易战的EV反补贴调查。更何况欧盟认为很多补贴会在调查过程中发现。

例如，某上市EV车企如果在年报中注明接受了数以亿计的政府补贴，欧盟委员会应该不会忽略这个细节。此外，地方政府对EV车企招商引资所涉及的财政奖励和补贴、土地无偿或低价划拨、政府低息贷款、税收减免或政府为车企提供产品和服务等等，都潜在落入欧盟定义的countervailable subsidies的范畴。

还有前述的7月份才开始执行的欧盟《外国补贴扭曲内部市场》法规。欧盟如果依此调查中方EV车企在欧盟并购或投标项目所获得的本国政府补贴，将使反补贴调查在深度和广度上比十年前发生显著质变。

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调查结局将有多种可能，目前难以预料。

欧盟委员会可能因无法获得充分补贴证据或证明补贴同损害的因果关系而终止调查。也可能在确定采取反补贴措施后，被欧盟成员国以绝对多数的投票结果而否决。取决于反补贴措施的力度，德法在投票时可能会像今年3月底就核能是否算可再生能源一样进行碰撞。

十年前，Karel在关于中欧达成光伏反倾销协议时说，“我听到一些争论的声音，认为这个协议将摧毁欧洲光伏产业。我不同意…欧洲光伏产业将有空间恢复其过去的市场份额。”

显然，冯德莱恩的演讲认为Karel十年前的计算失误了。汽车产业是欧盟第一大产业，欧盟这次真的输不起。

此次调查还有一个变数。从欧盟委员会公布notice of initiation起，调查期限通常为13-14个月，这意味着可能到明年年底才有最终结果。而届时欧盟委员会领导层将已经全部换马。如果冯德莱恩不连任的话，新任欧盟委员会主席将不得不接过冯德莱恩传来的烫手山芋，做出可能是非常艰难的抉择。

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当然，皆大欢喜的结局还是同十年前一样，中欧协商达成友好解决方案。毕竟贸易战两败俱伤，鹬蚌相争、渔翁得利的道理双方都懂。

因此，冯德莱恩在演讲中也不忘留一个后路，”同中国保持沟通和对话的开放渠道同样重要。因为我们还有能够和必须合作的话题。“