国内特大城市，又多了一个！？

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由农而工：新中国城市等级划分标准进化

我国城市等级划分标准的演化，与过去七十四年的工业化和城市化进程密不可分。

1955年，国家建委在《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》提出了新中国较早一版的城市划分标准。1958年，我国开始实行城乡分割的人口户籍管理制度。1980年，我国又参照联合国标准，将人口超过100万的城市规定为特大城市。1989年，《城市规划法》补充了以20、50 万为界定标准将城市划分为大、中、小三级。

上述标准中的人口指标，采用的是市区非农业户籍人口数，延续着人口与空间界限泾渭分明的管理思路。

但改革开放以来，尤其是入世以来，外向型经济主导下的大规模人口流动，乡村集体所有制企业的遍地开花以及配合经济建设进行的撤县撤乡，在微观上模糊了城区与郊区、非农人口与农业人口之间的界限，在宏观上拉开了东-中-西的经济发展与人口流入梯度。

在这样的一个时代，如果继续沿用1989年的标准，会发现2010年中国有特大城市64座、大城市95座，而在人口流入区与人口流出区也都存在广泛的失真。

于是在2014年农业与非农户籍的差别取消后，《关于调整城市规模划分标准的通知》发布，将城市划分为五类七档的新城市分级标准出台。

这样一个新标准，除了将特大城市的人口门槛拉高到500万，还将核算指标改为了“城区常住人口”，而其中的“城区”概念，源于2008 年发布的《统计上划分城乡的规定》。

我国的地域在这个规定中被划分为了犬牙交错的城区、镇区、乡村三种大类，精确到村和社区这一级单元。“城区”的标准也非常明确，即“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。

如果将视角拉到乡镇和街道一级，可以近似理解为，市区下辖的镇和乡的居民会被剔除出这一标准，而县级市的非城关镇居民也将被剔除出这一标准。

这样一个标准，对于拥有四大县级市，千强镇遍地的苏州而言，仍不是一个友好的标准。而每一次代码转换，都将按照《城乡划分质量控制办法》，经历8个阶段、20个环节和44个关键节点，也不是一个容易实现的过程。

双面绣之魅：老苏州与洋苏州

苏州地面上，老苏州特指寒山钟声中的姑苏古城。她曾经无比辉煌，是中国历史上唯一一个拥有三个附郭县的城市，也是吴地文脉所系，江南运河之始。

然而，在近代的大衰落之后，首先复苏的却是姑苏城外，“张家港精神”与“昆山之路”从滩涂和水网中生长出来，各个属县狂飙突进。

于是，在苏州这个地级市代管下，出现了五个拥有国家级开发区，主官均为副厅级，人事、财政、经济管理权限与江苏省及国家部委的联系非常紧密的县级市，撑起了苏州的“五虎争雄”时代。

这个时代的存在，使得苏州的1300万人口在整个地区的分布是相对均匀的，也是“散装苏州”城市扩张节奏和路径中独特性的根源所在。

而苏州市区的主体，则是老吴县市解体的产物：北为相城，南为吴中，西为虎丘，东方——这片苏州历来沼泽地最为密集、民生最为艰难的土地上，诞生出了苏州工业园区这个“洋苏州”。

1994年，在整体垫高70公分之后，这块紧贴沪宁铁路与高速，而唯独没有大运河流过的位置，落地了中新两国政府间的合作项目，也将苏州市区发展的重心从西方挪向了东方。

但是，这个名为“园区”的板块，却从来都不是苏州市的一个正式行政区划，其党工委、管委会系苏州市委、市政府的派出机构，其所辖的娄葑乡、斜塘镇、跨塘镇、唯亭镇、胜浦镇土地，也是苏州市政府从郊区和吴县划出直辖后，再转交给工业园区管委会代管的。

作为一个高规格合作项目，园区的发展当然不可谓不快。2009年，环球188双子塔封顶，苏州城市天际线的最高点从城西移到城东；2015年，东方之门封顶，其下的商业体被称为“苏州中心”；2018年，国金中心封顶，一举反超南京紫峰大厦成为江苏第一高楼，以散装著称的苏州也终于有了一个看上去最像市中心的市中心。

不过，其身世中的那点小尴尬，却导向了一个刻奇的场景：这片土地在“城区”范围内外不断摇摆，其上的常住人口，成为了“薛定谔”的城区人口。

2013年以前，园区下辖的各居委会于国家统计局系统中挂在姑苏区及原平江区目录下，并被纳入“城区”范围，使用“111”代码。2014年，新的城市分级标准落地之年，国家统计局拟于代码库中增加国家级和省级开发区的代码。

于是2014-2016年，园区下属的各居委会从公开代码库中消失，直至2017年，园区归来，并正式拥有了自己的统计区划代码，但其下属的各居委会，却转而使用了“121”这个镇区分类，直至此次再度修改口径。

好在，这次的回归也并不是全无变化，伴随着园区本身的发展，园区与姑苏区一起，成为了苏州市唯二的全域纳入城区范围进行统计的板块。

大平原上，东方之门与北寺塔相峙而立，东眺而望沪海，西眺而接锡常。

苏南大城：悄然生长的新格局

这次的口径变化对于苏州而言，不单是对客观情况的一个姗姗来迟的追认，更重要的是，如果新口径下的城区人口达线能够保持稳定，并在决策层及发改、住建、交通运输等部门形成共识，则苏州的城市发展也会受到切实影响。这在外向型经济放缓，县域经济动能减弱的背景下尤其重要。

全国的城区常住人口数据，最新一版的来源为2020年七普数据，后续至今未再更新。但它本质上是一个波动数据，由此引发的各种“被踢出特大城市”的都市传说也屡见不鲜，而这些守门员城市在重大区域、产业、交通规划中的特大地位并不稳固。

虽然住建部从未发布过特大城市名单等相关数据，但是这并不代表住建部的相关数据对于城市规模评级的参考判断上毫无参考价值，未来几年的住建部年鉴数据以及当地更新的本级的城区常住人口数据，将是观察苏州城区常住人口稳定性的一个重要窗口。

而在近一个时期，特大城市地位对于苏州而言，在城市竞争中的防御意义要大过进攻意义。

于整个太湖平原的角度看，成功晋位之后，苏州的城市能级将名正言顺地仅次于上海，在上海都市圈内谋求形成一主一副的产业协同关系的腾挪空间增大，两地于集成电路、人工智能、生物医药等关键产业链条的竞争上也就有望达成一个平衡，从而使苏州保住产业转型的成果，避免与上海尤其是其非核心板块在招商领域刺刀见红。

从江苏省的层面来看，依照国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的精神，苏州在苏锡常都市圈当中也将获得中心话语权，结合苏州市近年来对城西科教及产业资源的配置，在苏南形成新的合作模式，保持省内经济活力的可能性得以提升。

而如果将视角落在苏州城市空间内部，则城市等级变化带来的直接影响主要来自于《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》与《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》两个文件，在当前这个轨道交通建设审批节奏与城市开发节奏明显放缓的时期，一个“特大城市”的身份对于苏州继续从容地拉开城市框架，保持住轨交开发与城市开发相互推动的建设风格，增强地区向心力大有裨益。

当然，成为特大城市也会为苏州在如火如荼的抢人大战中增添一些障碍，其宽松的落户条件可能因为城市等级的变化而受到调整，与国家层面政策周期的共振也将明显增强，为苏州市民带来一些小小的大城震撼。

不过不要忘了，俯瞰苏城，在市六区连片的灯火之中，仍隐藏着无数拥有良好基础设施与交通条件，与城区无异的乡镇和城中村，其中不少位于吴江南三镇、郭巷、木渎、科技城等等吸纳了大量常住人口的板块，而这百万人口和土地将以怎样的节奏加入到苏州城名义与实质上的扩张进程当中，或许是未来十年对城市智慧最为精妙的考验。

以及：

END

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