入园难，入园贵，学前教育立法能解决吗？

目前中国拥有28.92万所幼儿园、4627.55万在园幼儿，学前教育专门立法的影响，必将广泛而又深远

学前教育立法正在迈出实质性一步。

2023年9月1日，随着十四届全国人大常委会第五次会议闭幕，中国首部《学前教育法（草案）》全文公布，向社会公众征求意见截止时间为9月30日。这是时隔近三年再次征求意见。

多年来，作为国民教育体系的重要一环，学前教育发展得不平衡、不充分，“入园难”“入园贵”矛盾凸显，各方寄望于通过单专门立法的方式，试图破解制约学前教育改革发展的瓶颈问题。

早在2006年，全国人大科教文卫委员会就正式委托教育部开展学前教育立法的研究和起草。2011年，教育部曾表态，把启动学前教育立法作为当年度工作重点，但直到2019年才初步形成草案文本，一年后的2020年9月，《学前教育法草案（征求意见稿）》首次公开，及至2021年4月12日形成草案送审稿报送国务院审议。

进入2023年，十四届全国人大常委会公布其任期内的第一份立法工作计划，学前教育法再度列入初次审议项目。6月2日，国务院常务会议讨论并原则通过《学前教育法（草案）》。8月28日，草案提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议。

和2020年版征求意见稿相比，此次草案调整为八章74条，包括总则、规划与举办、保育和教育、教师和其他工作人员、投入与保障、管理与监督、法律责任、附则。

分组审议时，关于强化各级政府的责任、健全普惠性资源的投入保障机制、调整学前儿童的年龄段适用范围等问题，均是委员们讨论的焦点。

在8月25日举行的记者会上，全国人大常委会法制工作委员会发言人杨合庆介绍《学前教育法（草案）》的起草目的：“为及时将学前教育改革发展的政策举措和实践成果转化为法律规范，促进学前教育普及普惠安全优质发展。”

学前三年毛入园率是衡量学前教育普及水平的重要指标之一。2022年，全国学前三年毛入园率达到89.7%，比十年前的2012年提高了25.2%。

尽管如此，城市公办学前教育资源依然存在不足。以甘肃为例，据西北师范大学教育学院教授郑名在一次专题研讨会上表示，2017年，在全省7122所幼儿园中，民办园占35%，公办园占65%，其中城市中公办园只占17%。也就是说，在甘肃，城市中的公共学前教育体系基本以民办园为主体。

北京大学法学院教授湛中乐指出，一些地方政府对于学前教育的重要性认识不够，“认为这不是政府的事，用社会力量承担就行了”，于是在发展早期，资本、企业也在参与办园，扩张过程中，学前教育走向逐利，这些因素都在加剧公办“入园难”与民办“入园贵”。

更深层次的问题则是学前教育管理体制的不健全。根据湛中乐的研究，在绝大多数地市，均缺乏专门的机构或部门来进行学前教育管理，而涉及学前教育的不同部门之间权责不明、职能交叉，因此往往难以实现有效监督与管理。

据了解，现行《教育法》所规定的四个独立学制阶段中，唯有学前教育缺乏专门立法，在实际执行中，主要参照《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》——分别颁布于1989年和1996年。

在湛中乐看来，以上两项行政法规与部委规章仅涉及幼儿园工作的管理，学前教育活动其他方面的关键问题，比如政府责任、财政投入、教师队伍建设与权益保障等诸多事项，却难以从中找到法律依据。

实际上，学前教育立法一直在推进中。

从2004年起，全国人大教科文卫委员会持续组织开展学前教育立法调研。一位曾参与调研的专家向《财经》表示，“虽然启动得早，但对学前教育的重视度明显提升，其实是在2010年以后。”

2010年6月，中共中央政治局审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（下称《规划纲要》）。对于学前教育的办学体制，《规划纲要》明确为“政府主导、社会参与、公办民办并举”。

但2003年教育部等部门联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（下称《指导意见》）中，相关表述则是，“形成以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局”。

湛中乐认为，由于缺乏专门的学前教育法，《规划纲要》与《指导意见》关于学前教育办学体制问题的表述不一致，可能会导致地方各级政府处理相关问题时出现分歧，最终将幼儿园的兴办推向市场，“政府在学前教育事业发展中的责任被忽视”。

为了回应这个问题，新公布的草案明确：“发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，引导和规范社会力量参与。”

中国民办教育协会研究分会副理事长田光成撰文指出，未来学前教育的发展模式以政府举办主，强调了“公办园”在学前教育中的主导和主体地位，较之此前相关的原则进行了重大调整。

此外，草案还明确：“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业。”湛中乐认为，这一条款是对学前教育性质、定位的明确，一方面可以提升政府、社会和家庭对学前教育的重视；另一方面，对于幼儿园等学前教育机构的举办者而言，“过度逐利”不再可能。

不同于义务教育的强制性，学前教育通常被认为是儿童应当享有的一种社会福利，由政府通过公共选择的方式来供给，但又并非是政府承担全部责任的纯公益事业。因此，如何划定各级政府投入责任，尤其是确定合理的财政分担比例，成为学前教育资源供给的核心议题。

在一些学者的研究中，财政在学前教育投入中的占比历来不高。

2008年，中国教育科学研究院研究员储朝晖做过测算，学前教育经费应占整体教育经费的9％，但直到2010年底，学前教育经费仅占全国财政性教育经费总量的1.3%，而在发达国家，这个比例一般为10%左右。

“上海在2008年就达到了9%，北京现在已经超过这个比例，但是其他地方都达不到。从2021年的统计数据来看，在国家财政性教育经费中，学前教育经费占比为5.9%。”储朝晖告诉《财经》。

储朝晖长期研究义务教育、高等教育等领域，自上世纪80年代以来，一直在各地进行调查研究，并参与了《规划纲要》的专家论证。那是2008年，由于资金不足等原因，义务教育的不均衡等问题已经出现，以此为鉴，他主张学前教育应该把“公平”和“发展”协同解决。

储朝晖回忆，他当时在讨论中提出要“保底”，一些专家则侧重“发展”，最终《规划纲要》作了这样的表述——“大力发展公办园，积极扶持民办园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。”从后来的实施来看，“似乎更注重公办园的发展。”他说。

一组数据佐证的储朝晖的说法。浙江师范大学教授李克建采用某省东中西部百余所幼儿园的数据研究发现，财政性投入在民办园和公办园中分别占7%和49%。从总体分担情况来看，大部分地区只对公办园提供了财政投入，对于民办园没有或者只有少量投入。

2010年，国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》出台后，五级政府开始共同承担学前教育成本。教育部的数据显示，2010年至2014年间，中央财政投入690多亿元，带动地方财政投入超过2000亿元。

虽然在政策驱动下学前教育财政投入出现了一定增长，但按照国家社科基金项目“学前教育成本分担研究”给出的一项调研数据，政府对学前教育成本分担比例不足50%，如果进行全口径的幼儿园统计分析，这一比例更低，因为大量民办园的家庭分担比都在90%以上，即家庭不仅承担了民办园的成本，也在很大程度上承担了民办园的利润。

上述研究同时表明，县、乡政府是学前教育成本分担的绝对主体，越是基层政府，支出压力越大。总体而言，各级政府的分担比例并未发生根本变化，且存在增量经费地区间分布不均衡的现象。

近年来，一直有专家呼吁改革学前教育财政投入体制。

北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生就曾在一项调研报告中建议，中央主要承担中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，负担比例不低于预算内学前教育总经费（下同）的20%；省级与地市级一起承担新改建幼儿园经费、教师培训和一定比例的教职工工资福利经费，负担比例不低于30%；区县和乡镇、街道承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比例的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比例不高于50%。

此次公布的草案专设“投入与保障”专章，明确了学前教育财政补助经费列入中央和地方各级预算，强化了国务院、省一级政府的责任——统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育。

在投入机制上，草案提及“政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费”，但各级政府的成本分担比例、经费保障范围等问题，仍有待清晰。

“目前只是初次审议，最终出台还需要一段时间，但这个比例一般不太可能直接写进法律中。”湛中乐分析，由于各省财政实力存在差异，即便是在同一个省份，市与市之间也不完全平衡，因此难以明确划分各级政府的分担比例，这个问题在理论界还存争议，“恐怕还需要公共政策加以解决”。

事实上，由于民办园与公办园在办学经费上的差距鸿沟难以逾越，近年来，普惠园被政策制定者视为促进学前教育均衡发展的折中之选。

简单来说，就是给予部分达标的民办园生均补贴、地租减免等优惠。相应地，自主定价权被逐步收回，尽管其性质仍为民办。

然而，多位民办园人士对《财经》反映，保教费是其主要收入来源，即使普惠性民办园享有补贴，仍然难以覆盖运营成本。储朝晖也在调研中发现，有些民办园挂上普惠的牌子之后，但并没有及时、足额拿到补贴，“有的地方拖了两三年都没给”。

作为某种回应，草案提出，“地方各级政府应当科学核定普惠园办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。”“省、自治区、直辖市政府制定并落实公办园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办园生均财政补助标准。”

目前，已有20多个省份出台普惠性民办幼儿园的生均财政补助标准，但标准普遍较低。对此，全国人大常委会委员庞丽娟建议将“并落实”修改为“并逐步提高”。

此外，草案还重申了可以认定为普惠性民办园的三个条件：接受政府扶持、收费实行政府指导价管理、非营利性。

这一界定也引发业内不少讨论。储朝晖认为，“这一表述意味着，只有坚持‘非营利性’，才有可能拿到政府补贴。”他指出，教育事业的价值取向决定学校本身不能营利，世界各国都是如此，尤其是幼儿园，现在的营利空间极小，但在此前的民办教育分类改革中，很多幼儿园只能被动分到“营利性”类别。

关于学前教育的“普惠性”及“营利性”分类，教育学界多持谨慎态度。2018年，北京大学中国教育财政科学研究所召开的一次研讨会曾探讨：“公办园一定是普惠性幼儿园吗？营利性幼儿园一定不是普惠性幼儿园吗？某些低收费、服务于弱势群体的民办园也许可以认定为普惠性幼儿园？”

在上述研讨会上，有与会者谈到，目前学前教育领域有效地推动公平和提升效益最好的办法，就是充分利用市场规律，让每个人的真实需求得到显现。

一边是营利性，一边是普惠性，使学前教育立法陷入两难。“在法律文本上不必刻意强调‘营利性’，否则就会越陷越深，容易给实操带来难题。”储朝晖建议：以是否合格为衡量标准，只要一个幼儿园履行了社会责任，受老百姓认可，政府就应该给予财政扶持，让它办得更好。

“过去三年，民办幼儿园大量减少，虽然各地也在同步扩建公办园，但这只是数量上的增加，并没有从根本上改变结构。”储朝晖认为，要想营造学前教育的良性生态，首先要保证充足的资源供给，允许多主体适度竞争，这样才能提质、增效，满足幼儿教育的多样化需求。

眼下，在公办、民办两种框架难以突破的现实下，“普惠性”或许仍是中国学前教育发展的主流方向。《财经》注意到，在目前的草案中，“普惠性”是高频词汇，全文一共提到22次。

教育部等九部门于2021年12月印发的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，在原有“5080”上进一步提出“5085”目标：到2025年，全国普惠园覆盖率达到85%以上，公办园在园幼儿占比达到50%以上。

按照北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉在一篇论文中的说法，尽管很多城市和地方政府将公办园和普惠性民办园的占比作为政策目标，绝大多数公办园并不以服务弱势群体子女为主，似乎也没有证据显示普惠性民办园大规模降价从而增加了弱势群体子女的入园机会。

“当前我国学前教育发展的主要目标已经不再是总体规模，而是结构性供给不足和公平性挑战。”对此，宋映泉认为，最有效的财政投入方式应该是通过补贴增强弱势群体家庭的购买力，促进幼儿园根据家庭经济情况推行梯度收费，以增加这一群体子女的入园机会。

2023年6月2日召开的国务院常务会议提出，要统筹当前和长远，根据新型城镇化进程和学龄人口变动趋势，科学规划学前教育资源配置，既有效满足需求，也避免造成资源浪费。

在此背景下，学前教育的年龄段适应范围再度引发讨论。

事实上，这一问题曾进入有关部门的视野。据《南方周末》援引一位专家的话称，在2018年的一次研讨会，教育部政策法规司相关负责人进行总结时指出，讨论会得出了几点共识，立法宗旨上，应以保护儿童权利为中心；另外，多数专家和园长希望把0岁-3岁幼儿纳入调整范围。

从草案的相关表述来看，学前教育的适用范围仍是“三周岁到入小学前”，这一点与2020年版的征求意见稿保持一致，而涉及“儿童利益最大化原则”的章节被整体删除。

湛中乐指出，生育政策放开后，在相当多的群体中，其实仍然存在“恐生症”心理，一些人其实也有生育意愿，但有“养不起”的顾虑，主要体现在两个方面，一是缺少照顾、陪伴的时间精力，二是养育成本太高。因此，他建议把0岁-3岁幼儿的托育管理纳入学前教育法的调整范畴。

“不能只停留在‘鼓励生育’层面，还要创造条件。”湛中乐对《财经》说。

反映到立法现实，湛中乐指出，中国现行学前教育规范体系主要关注的是3岁-6岁儿童的保育教育，幼儿园在这方面已经积累了几十年的经验，但0岁-3岁幼儿的托育问题，还存在诸多空白。

在目前的行政管理体系下，0岁-3岁幼儿的托育管理主要由卫生健康部门负责，3岁-6岁儿童的保育教育归教育部门主管。有学前教育领域的专家担心，如果0岁-3岁幼儿纳入学前教育立法，就意味着“托幼一体化”，而这最大挑战是如何理顺管理主体。

事实上，0岁-6岁“托幼一体化”的学前教育，已在一些国家和地区开始实施。南京师范大学学前教育政策研究中心主任王海英向《财经》介绍，挪威上世纪90年代起开始探索“托幼一体化”措施，并成立了世界上第一个儿童与家庭事务部，以解决有关儿童和家庭问题为己任，覆盖0岁-6岁幼儿全生命周期。在中国台湾地区，2011年立法明确托儿所、幼稚园等需在规定期限内统一改制为“幼儿园”。

而在中国大陆，问题的复杂一面还体现在供需之间的缺口。有调查显示，三成以上的婴幼儿家庭有旺盛的托育需求，但现有托育机构入托率仅为6%左右，而经合组织国家的入托率平均值在33%左右。

尽管有些地方已出台“托幼一体化”支持政策，但储朝晖认为，这只是一种短期做法，以现有的资源状况来看，托育管理纳入学前教育法时机尚不成熟，首先面对的就是经费从哪里来的问题，“0岁-3岁托育的专业性、个性化要求更高，所需要的经费远远高于3岁-6岁”。

相应地，制度成本也会随之增加。湛中乐表示，在幼儿园教师的职称评定、待遇保障发展亟需解决的情况下，如果将学前教育资源向0岁-3岁托育开放，那么相关从业人员的教师资格证认定、学制的衔接，还涉及《教师法》的修改，这些都是需要整体考虑的。

值得注意的是，虽然0岁-3岁托育入法面临诸多现实阻力，但草案也提出：“有条件的幼儿园可以开设托班，招收二周岁以上三周岁以下的儿童，提供托育服务。”

分组审议时，上述条款是讨论的焦点之一。据《中国青年报》报道，全国人大常委会委员刘修文建议，草案应定位为“学前教育与幼儿托育法”，以更好回应公众关切、节约立法资源。

“草案规定了学前教育是保育与教育相结合，保育在教育之前，与托育性质相近，从立法技术上说，没有必要将学前教育与幼儿托育分开立法。”刘修文说。

湛中乐认为立法者注意到了0岁-3岁幼儿与3岁-6岁儿童成长需求的差异，作出这样的表述是有必要的，但还应该根据地区差异适当区分，作出授权条款，“比如，没有条件的地方，可以鼓励社会力量参与提供托育服务”。总的来说，目前的草案还有完善空间。