普惠金融「基本法」：时隔八年，变与不变
最新出台的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，不仅是普惠金融“基本法”，也可以视为新时期的金融行业“基本法”。（首图来自图虫创意）
文 | 董云峰 来源 | 新金融琅琊榜 <<<<
时隔将近8年，我国普惠金融“基本法”迎来更新。
10月11日，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（下称《意见》）。
上一次在2016年初，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（下称《规划》），为我国首个发展普惠金融的国家级战略规划。
与《规划》相比，《意见》主要调整了哪些部分，又新增了哪些内容？新金融琅琊榜稍作梳理，仅供参考。
一、指导思想
《意见》删去了“坚持借鉴国际经验与体现中国特色相结合、政府引导与市场主导相结合”，增加了“牢牢把握金融工作的政治性和人民性”，以及“防范化解各类金融风险”。
二、基本原则
《规划》：健全机制、持续发展。机会平等、惠及民生。市场主导、政府引导。防范风险、推进创新。统筹规划、因地制宜。
《意见》：坚持党的领导。坚持人民至上。坚持政策引领。坚持改革创新。坚持安全发展。
同样是五大原则，更新幅度不小，与指导思想的变化相呼应。
三、主要目标
《规划》：到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。
《意见》：未来五年，高质量的普惠金融体系基本建成，防范化解金融风险取得新成效，普惠金融促进共同富裕迈上新台阶。
在对主要目标的具体阐述中，《意见》突出了“数字化服务水平明显提高”“金融服务现代化产业体系能力不断增强”以及“金融消费者教育和保护机制更加健全”“金融风险防控更加有效”。
其中，关于金融消费者教育和保护机制的论述大幅增加：金融知识普及程度显著提高，“数字鸿沟”问题进一步缓解，金融消费者权益保护体系更加完善，侵害金融消费者权益行为得到及时查处。
四、重点领域
与《规划》相比，《意见》将“优化普惠金融重点领域产品服务”作为第二部分，包括支持小微经营主体可持续发展、助力乡村振兴国家战略有效实施、提升民生领域金融服务质量、发挥普惠金融支持绿色低碳发展作用等四条。
其中，在民生领域，大部分内容均与养老金融相关：完善适老、友好的金融产品和服务，加强对养老服务、医疗卫生服务产业和项目的金融支持。支持具有养老属性的储蓄、理财、保险、基金等产品发展。鼓励信托公司开发养老领域信托产品。
随着养老金融被进一步纳入普惠金融体系，有望得到更多发展机会。
五、机构体系
这部分调整较多，相对显著地体现了时代变化。
《规划》提出充分调动、发挥传统金融机构和新型业态主体的积极性、能动性，强调“规范发展各类新型机构”“促进互联网金融组织规范健康发展”，整体上鼓励百舸争流。
《意见》态度鲜明，要求引导各类银行机构坚守定位：引导大型银行、股份制银行进一步做深做实；推动地方法人银行坚持服务当地定位、聚焦支农支小；发挥其他各类机构补充作用，包括小额贷款公司、消费金融公司、融资担保机构、金融租赁、融资租赁公司以及商业保理公司、典当行等。
反正，没有互联网金融机构什么事情了。
六、资本市场
原先的《规划》仅有一处提到资本市场：支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场融资。
《意见》大大提高了资本市场的重要性，将“提升资本市场服务普惠金融效能”作为第五部分，分成三条进行展开。
值得关注的是第十五条“满足居民多元化资产管理需求”：丰富基金产品类型，满足居民日益增长的资产管理需求特别是权益投资需求。构建类别齐全、策略丰富、层次清晰的理财产品和服务体系，拓宽居民财产性收入渠道。建设公募基金账户份额信息统一查询平台，便利投资者集中查询基金投资信息。
普惠金融，不只是间接融资，也不止于信贷，还有财富管理，这对大财富管理的发展是一大利好。
七、数字普惠
随着时代发展，《规划》所提及的“创新金融产品和服务手段”，也就是关于金融科技、互联网创新的表述，在《意见》中被整合为“有序推进数字普惠金融发展”。
其中，第十六条“提升普惠金融科技水平”，支持金融机构深化运用互联网、大数据、人工智能、区块链等科技手段；第十七条“打造健康的数字普惠金融生态”，支持金融机构依托数字化渠道对接线上场景，紧贴小微企业和“三农”、民生等领域提供高质量普惠金融服务；第十八条“健全数字普惠金融监管体系”，强调将数字普惠金融全面纳入监管，加强反垄断和反不正当竞争。
八、中小银行
近年来，中小银行的风险事件有所增加，造成了一定的社会影响。在《意见》中，中央将加快中小银行改革化险与完善治理机制，也列入了普惠金融高质量发展的范畴。
《意见》提到，以省为单位制定中小银行改革化险方案；以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革；按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组；严格限制和规范中小银行跨区域经营行为；压实金融机构及其股东主体责任，压实地方政府、金融监管、行业主管等各方责任。
整体上，地方中小银行野蛮生长的空间被进一步堵死了，跨区域经营这条红线越来越明晰。
九、教育与保护
《意见》将金融教育与消费者保护上升到了新高度。
其中，第二十二条对金融教育作出了令人耳目一新的阐述：推进将金融知识纳入国民教育体系，培养全生命周期财务管理理念，培育消费者、投资者选择适当金融产品的能力，培育契约精神和诚信意识，提倡正确评估和承担自身风险。
健全消保体系也在意料之中：督促金融机构加强消费者权益保护体制机制建设；探索金融产品销售适当性规制建设，研究制定金融机构销售行为可回溯监管制度。
十、立法保障
《意见》对法治的阐述同样值得关注。第二十四条指出，推动修订中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、保险法等法律，推动加快出台金融稳定法，制定地方金融监督管理条例等法规，明确普惠金融战略导向和监管职责。
同时提到，加快推进金融消费者权益保护专门立法，健全数字普惠金融等新业态经营和监管法规，积极推动防范化解金融风险法治建设。
十一、组织保障
在宏观层面，第三十五条提到“健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”，有利于进一步压实地方政府的风险防范责任。
值得注意的是，参与普惠金融工作的中央单位大幅增加。《规划》提到：银监会、人民银行牵头，发展改革委、工业和信息化部、民政部、财政部、农业部、商务部、林业局、证监会、保监会、中国残联等部门和单位参加，共12个单位。
《意见》将协调范围进一步扩大，由金融监管总局、中国人民银行牵头，中央网信办、国家发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、司法部、财政部以及共青团中央、全国妇联、中国残联等31个单位参加。
这亦彰显了新时期金融工作的政治性、人民性。普惠金融，远不只是传统意义上金融监管部门的事情。
十二、试点示范
在两份文件的最后部分，均提到了试点示范。
与《规划》相比，《意见》的表述更为具体，包括：在全面评估效果基础上，积极稳妥推广普惠金融业务数字化模式、“银税互动”等部门信用信息共享、区域性综合金融服务平台等成熟经验，不断探索形成新经验并推动落地见效。
未来一段时期内，数字化仍将是金融高质量发展的一大主旋律。
十三、小结
“普惠”二字，高度浓缩了中央对政治性与人民性的要求。
从这个意义上而言，最新出台的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，不仅是普惠金融“基本法”，也可以视为新时期的金融行业“基本法”。
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