中美跨境审计监管：如何“求同存异”
近日，中国证监会、财政部与美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）签署审计监管合作协议，将于近期启动相关合作事项，这标志着中美双方监管机构为解决审计监管合作这一共同关切问题迈出了重要一步。
依法推进跨境审计监管合作，在遵守双方法律前提下实现各自监管需要，对于提高会计师事务所执业质量、保护投资者合法权益具有重要意义，也有助于为企业依法依规开展跨境上市活动营造良好的监管环境，对于两国资本市场、上市公司和全球投资者均产生积极影响。
破解中概股信任危机
2004年后，中国互联网行业进入崛起和急速扩张时期，大批互联网企业赴美国上市。然而，2010年底起，多家中概股公司在美国市场被揭发出现财务造假、数据不实等违规行为，引发中概股集体信任危机。
由于我国进入证券市场较晚，证券法域外效力、监管体系、执法权规定均存在改进空间，中概股VIE架构尚处于管理的真空地带中，存在一定的历史遗留问题和不法因素，具有较大不确定性和风险性。而此次中概股信任危机再次将这一悬而未决的问题提上议事日程，为此中美双方开展了一系列磋商。
2011年5月，第三轮中美战略与经济对话中，跨境审计监管合作被首次列入经济对话联合成果情况说明。同年7月，PCAOB和美国证券交易委员会（SEC）赴京与中国证监会、财政部进行会谈，双方分别介绍了本国审计监管的有关制度和程序，并就如何加强跨境审计监管合作交换了看法。同年9月，中国证监会、财政部与PCAOB签订了美方来华观察中方就会计师事务所质量控制检查的协议。
2013年5月，中国证监会、财政部与PCAOB签署《中美执法合作备忘录》，正式开展中美会计审计跨境执法合作，针对已被SEC立案调查和执法的案件，PCAOB可以向中国证监会和中国财政部提出要求，在一定范围内、履行相关程序后，中方能够为美方提供相应的会计底稿。同年7月，中国证监会表示已经完成了一家在美中概股公司的会计底稿整理工作并履行完相关程序，已经准备向SEC、PCAOB提供底稿，标志着中美审计监管合作迈出了实质性的一步。
2015年9月，中美双方初步商定，将以底稿“出境”的方式，通过试点探索积极有效的日常监管合作方式。
2021年8月，美国SEC就中国企业赴美上市信息披露提出新要求，随后中国证监会对企业上市、跨境监管以及金融开放等市场关注焦点做出回应，并表示两国监管部门应当继续秉持相互尊重、合作共赢的精神，就中概股监管问题加强沟通，找到妥善解决办法，为市场营造良好的政策预期和制度环境。
中方一直秉持积极友好的态度推动双方审计监管合作，但受多方因素影响以及在关键问题上双方仍存在未能解决的分歧。
首先，双方在跨境监管理念和原则上存在分歧。美国证券监管机构一直主张依据其国内法入境开展独立自主的执法活动，并检查中国会计师事务所；而中国方面出于主权安全考虑，主张美国需依赖中国证券监管机构监管执法，或由双方协商共同开展联合检查。
其次，双方在审计工作底稿保密性上存在差异。2002年，安然事件后出台的美国《萨班斯－奥克斯利法案》规定，PCAOB必须取得会计师事务所的审计底稿，参与日常现场监管。
但是，审计工作底稿通常含有非公开的敏感信息，尤其是在美国上市的中国公司多为大型国企或互联网公司，其数据资产不仅与商业机密、经济利益有关，甚至关乎国家安全。因此，《证券法》规定在符合安全保密规定的前提下，需要以有关主管部门批准为前提，或者通过监管合作的渠道交换，才可以提供审计底稿。
而本次中美监管机构签署的合作协议，是双方监管机构在遵守各自国内法律法规的基础上，按照对等互利原则形成的合作框架。据中国证监会信息显示，合作协议体现三方面重要内容。
一是确立对等原则。协议条款对双方具有同等约束力。二是明确合作范围。合作协议范围包括协助对方开展对相关事务所的检查和调查。其中，中方提供协助的范围也涉及部分为中概股提供审计服务、且审计底稿存放在内地的香港事务所。三是明确协作方式。双方将提前就检查和调查活动计划进行沟通协调，美方须通过中方监管部门获取审计底稿等文件，在中方参与和协助下对会计师事务所相关人员开展访谈和问询。
笔者认为，此次协议在尊重中美国家主权的基础上，明确了审计监管的直接对象以及检查范围，明确了审计提高的主要功能并依法保护敏感信息，协调双方利益，为企业跨境上市活动提供良好的国际监管环境，符合市场的期盼和预期。
畅通跨境融资渠道
随着资本市场开放的深入推进，跨境资本市场的会计监管需求日益增长，其涉及主体广泛，需要多方达成统一的标准而开展工作，这是全球资本市场发展的客观要求。
作为世界上最大的两个经济体，此次中美双方跨境审计监管合作的达成，不仅能够缓释中概股自美退市的风险，而且对资本市场稳定发展具有重要意义，为后续双方开展跨境审计监管合作奠定了基础。此次协议的签订将会对各主体产生良好的影响：
第一，提高会计师事务所执业质量。此次审计监管的直接对象是会计师事务所，审计风险转移到会计师事务所中，有利于提高会计师事务所的责任意识，督促事务所事前加强对企业内外部信息的了解，严格落实规则制度章程，保持执业过程中自身独立性，从而提高执业质量，保证审计信息披露的真实性、完整性。
第二，振奋中概股资本市场。合作协议标志着中概股退市风险大幅降低，对中概股估值有一定提振作用，尤其是对于部分底稿敏感型公司。同时签订合作协议符合市场预期，体现我国全方位深层次开放的格局，健康良好的市场环境与国际监管环境有望出现，为企业开展跨境上市活动创造稳定的政策逾期，一定程度上提高了中国公司赴美上市的可能性，促进有效利用国外资本市场融资，保护投资者合法权益。
第三，保障我国经济安全。合作协议明确了敏感信息的处理和使用以及特定数据保护等事项，为保护相关信息安全提供了可行路径。目前，我国赴美上市企业多为科技型企业，跨境数据流动频繁，合作协议签署有利于我国深入参与跨境数据流动，助力构建符合我国利益的数据治理模式，在隐私与监管中寻求平衡。
如何求同存异
中美资本市场在法律体系、治理体制、准则制度等多方面存在显著差异，为进一步推动中美跨境审计监管合作，笔者从以下几方面提出相关建议：
第一，持续强化上市审批力度。需从源头出发，在中概股跨境上市之前，我国相关机构加强对其财务状况、经营风险、股权架构、业务范围等相关信息进行核实调查、分类备案，判断其是否达到上市标准，同时对其会计师事务所进行相关质询，完善上市相关保密和档案管理规定，确保审计程序和审计底稿规范。
同时，对涉及跨境数据流动的拟上市中概股，需要对潜在的数据安全风险进行重点审查，将数据安全视为底线和红线。中国企业赴境外上市之后，对其境内日常运营的合法性和合规性也要加强监管。
第二，持续完善我国境外监管制度。我国新修订的《证券法》虽然增加了“域外管辖”的有关规定，但其适用的界限比较模糊，缺乏具体的操作执行标准，难以有效打击中概股跨境欺诈行为。因此应尽快搭建补充对于中概股的具体认定标准以及相关机构的执行范围，确保及时受理涉外证券案件，提高科技监管水平，进行实时监控，打破审计信息壁垒，保护投资者利益。
另外，还应完善境内证券市场的法治化建设，除却《证券法》之外，网络安全法规、公司法、刑法等法规也应进行补充修订，规范企业与会计师事务所日常运营行为，并提高企业违法跨境活动的惩处力度，追究相关责任人员的法律责任。
第三，坚持联合检查为主要开展形式。双方事前就检查内容和检查方式进行协商沟通，确立相应的保密机制，各自对各自监管范围内的会计师事务所展开联合检查，建立等效认定制度；既能够充分照顾双方利益诉求，又能够保障双方信息安全，同时所获得的证据材料可以作为本国司法诉讼的呈堂证供，推进双方进行合规检查。另外，根据审计工作底稿性质和内容进行归类，明确事务所提供底稿的范围以及审批流程。
综上，合作协议的签署对于推动保留中概股在美上市、维护国家经济安全、促进资本在全球范围内流动具有重要作用，为后续中美审计监管合作活动的正常开展具有重要参考价值，不过其关键还在于能否在满足双方监管诉求的基础上顺利落地执行，同时在执行过程中坚持保证我国根本利益的基础上达到多方共赢。
（肖土盛和陈运森系中央财经大学会计学院教授；禚奕麟对此文亦有贡献）
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