【绿色金融】欧盟碳边境调节机制（CBAM）的更新与影响

2022-10-12 00:10

作者：钱立华，阳能，鲁政委

2022年6月22日，历经多轮修正，欧洲议会正式通过了关于建立碳边境调节机制（以下简称CBAM）草案的修正案，待欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三方磋商达成一致，将形成最终法律文本。如果后续进程顺利，预计于2027年正式实施。CBAM作为欧盟应对气候变化的重要工具，将对我国乃至全球贸易、产业格局等诸多方面产生深远影响。

作为欧委会《绿色协议》中不可或缺的一项机制，CBAM的核心目标是避免“碳泄露”，即防止因欧盟雄心勃勃的气候目标使境内碳密集商品价格上升，导致碳密集产业向气候政策宽松的国家和地区转移，同时气候政策宽松国家和地区高碳排放产品以低成本低价格优势进入欧盟，既抵消了总体的减排效果，又影响了欧盟境内碳密集商品的竞争力。

CBAM是指使用欧盟规定的碳排放核算和认证方法，以特定配额和证书的方式为进口到欧盟关税区内指定类别货品的温室气体排放量进行核准、定价和价款征收，从而确保本地与进口商品在碳履约成本上被公平对待。

短期来看，我国出口欧盟涉CBAM产品比较优势将被削弱，对塑料和有机化学产业影响最大。长期来看，随着我国生态文明建设的持续推进，我国企业绿色竞争力将逐步加强，在全球绿色变革中获得更多发展机遇。

一、欧盟碳边境调节机制更新

欧洲时间2022年6月22日，欧洲议会以450票赞成、115票反对和55票弃权通过了关于建立“碳边境调节机制”（CBAM）法案草案的修正案。后续，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会将对法案草案进行三方磋商谈判，以形成一致方案。与上一版法案草案相比，最新的修正案主要变化体现为：

1.征收行业的扩大。在原来水泥、电力、化肥、钢铁、铝的基础上纳入有机化学品、氢、氨和塑料制品；

2.覆盖面的扩大。在核算直接排放的基础上，将外购电力产生的间接排放也纳入到总排放核算中；

3.提前3年实现EU-ETS免费配额的取消。原草案计划从2026年CBAM正式实施开始，每年缩减10%的免费配额，最终于2035年实现完全有偿配额。新法案将年免费配额发放比例调整至2027-2031年分别为93%、84%、69%、50%、25%，并于2032年降为0；

4.明确CBAM收入用途。在欧盟层面设立一个统一的碳关税执行机构，而非下放到各成员国，将收入用于支持全球最不发达国家实现制造业脱碳；

5.明确违法行为处罚力度。在CBAM正式实施后，每年5月31日之前，未向CBAM管理机构提交与上一年度进口货物中对应排放的CBAM相关证书或提交虚假信息的，在补交未结数量的CBAM证书的同时，处以上一年度CBAM证书平均价格三倍的罚款；

6.正式实施时间延后一年。法案过渡期调整为2023年至2026年，2027年正式实施。

二、欧盟碳边境调节机制出台历程

自1990年芬兰成为第一个征收碳税的国家以来，围绕对碳排放进行征税以实现温室气体减排的举措日益被欧洲国家政府所关注。瑞典和丹麦紧随其后，将碳税作为“庇古税”，在本国范围内征收。1997年《京都议定书》通过，碳关税的概念开始出现在大众视野，其初衷是对不遵守《京都议定书》的国家施以惩罚性关税。2007年，时任法国总统雅克-希拉克提议对来自美国的进口货物征收碳关税，以施压美国重新签署《京都议定书》。2009年，法国再次动议欧盟实施统一的碳关税政策，但在当时被认为是一种新形式的“生态帝国主义”，有悖于世界贸易组织的基本规则，也违背了《京都议定书》“共同但有区别的责任”原则被内部驳回。

2005年，碳排放权交易体系在欧盟正式实施。区别于碳税“价格控制”的原则，EU-ETS主要通过“总量控制”的原则，倒逼企业，尤其是高耗能高排放企业采取措施进行减排。对于纳入EU-ETS的企业，政府在开征碳税时给予减征或免征。EU-ETS运行至今，除电力行业自2014年起几乎完全取消免费配额外，其他纳入体系的行业依然享有充裕的免费配额。EU-ETS目前最大缺陷是主要在欧洲运行，无法对欧盟外的绝大部分国家企业产生约束。

随着极端气候的频发，能源价格和安全问题伴随地缘政治局势和经济危机日益严峻，气候议题成为欧洲民众关注重点，气候议题上的政治烙印也逐渐加深，欧盟各国政府在应对气候问题上的态度变得愈发积极。2019年欧盟委员会完成换届，同年彰显欧盟气候雄心的《绿色协议》出台。

《绿色协议》（Green Deal）旨在通过利用清洁能源、发展循环经济、提高能源资源利用效率等一揽子措施，实现经济可持续发展，将气候和环境挑战转化为促进经济增长的动力。该协议明确欧盟到2030年将温室气体排放较1990年减少55%，到2050年实现气候中性的目标[1]。《绿色协议》是欧盟气候战略的又一里程碑，延续了欧盟绿色转型应对气候变化战略的本质：一是降低欧盟能源对外依存，确保能源供应安全；二是发展绿色经济，寻求新的经济增长路径，刺激经济复苏；三是引导欧盟各国加大对绿色技术的投资，保持欧盟绿色技术领域的市场竞争力和主导权；四是谋求经济发展与资源消耗的脱钩，实现可持续发展。

欧盟《绿色协议》设定目标的达成需要大规模的经济政策支持，欧委会承诺在未来十年调动至少1万亿欧元的可持续投资[2]。为此，欧盟委员会在《绿色协议》中设计了相关财税工具，包括：欧盟碳排放交易系统（EU-ETS）、碳边境调节机制（CBAM）、能源税指令（ETD）和塑料税（Plastics Tax）等。

三、CBAM内容要点

3.1 实施时间

过渡期：2023-2026年， 2027年正式实施。在过渡期间内，进口主体无需缴纳CBAM费用，但必须每季度向CBAM管理机构提交报告，报告内容主要包括：

1、按类统计的当季进口产品总量，并注明生产商；

2、每类产品的直接和间接排放量；

3、产品排放量在原产国已支付的碳排放成本。

从2027年开始，进口商需根据其进口产品的碳排放量清缴相应CBAM费用。过渡期给进口商和产品生产商提供了时间上的缓冲，以熟悉CBAM机制履约流程。

3.2 征收范围

CBAM征收范围现阶段包括：水泥、电力、化肥、钢铁、铝、有机化学品、氢、氨（以下简称化学品）以及塑料制品。对于已加入欧盟碳市场或与欧盟碳市场挂钩（linking）的国家实施征收豁免。未来CBAM将进一步扩大征收范围，欧盟委员会需在2025年6月30日之前制定扩大征收范围的时间表，优先考虑易发生“碳泄露”和高排放行业。2030年后，所有EU-ETS覆盖领域的进口产品都需纳入CBAM体系。

3.3 征收流程

1.申报主体

欧盟进口主体在满足CBAM纳管产品进口“申报人”资格后，可向主管机构进行纳管商品进口授权申请，并获得一个专属的CBAM账号，按要求对进口商品进行申报和CBAM履约，一张CBAM证书对应进口货物所含一吨碳排放量。

2. 履约金额

欧盟委员会在每周一根据上一周EU-ETS碳排放权拍卖的周平均结算价格作为本周二到下周一CBAM证书价格对外公布。

对于应缴纳CBAM证书数量，进口产品履约排放量应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。若进口产品在其生产国通过碳税、碳排放交易等方式已承担了碳排放成本，这部分成本可进行抵扣，以欧元的年平均汇率进行换算。最终确保欧盟境内和境外的产品所包含的每一吨碳排放履约成本近似一致。

3. 履约交易

进口主体在进口清关时不需要逐次对进口纳管产品进行CBAM履约，而是在第二年5月31日前统一向主管机构申报上一年度进口产品的总排放量和对应的CBAM证书数量。

在核算进口产品总排放量方面，依据强度法核算实际碳排量，进口主体可自行进行核算，并由欧盟认可的第三方机构进行核查确认。若进口主体（申报人）无法确认产品实际碳排放强度，则需采用出口国同类产品生产企业排放水平最高的10%的企业的平均排放强度（单位产品二氧化碳排放量），当缺乏出口国相关数据时，则采用欧盟同类产品生产企业排放水平最高的5%的企业的平均排放强度。

4. CBAM主管机构

由欧盟设立统一的执行机构负责CBAM的运行，CBAM证书销售所得作为一般性收入纳入欧盟预算，并为最不发达国家提供销售CBAM证书收入对应的资金支持，帮助其实现制造业脱碳。

四、CBAM实施影响

4.1 欧盟涉CBAM产品进口情况

联合国贸易数据库显示：欧盟2021年进口总额达到24941.95万亿美元，其中CBAM纳管产品进口总额2511.08亿美元，占比10.07%。在CBAM纳管产品进口额中化学品进口占比最高，约占1/3，其次是塑料制品，占比达28%，新增纳管产品进口额占比超过50%。

CBAM法案草案修订新增了化学品和塑料制品后，中国成为欧盟CBAM纳管产品最大进口来源国，2021年进口额达到409.3亿美元，其次分别是瑞士、美国、英国、俄罗斯、土耳其和印度。排在前20位的进口来源国涉CBAM产品进口总额达2205.72亿美元，占比87.84%，其中有12个发展中国家，进口总额1165.1亿美元，占前20国涉CBAM产品贸易总额比重达52.8%，8个发达国家，贸易总额1040.62亿美元，占前20国涉CBAM产品贸易总额比重达47.2%，其中瑞士、挪威、冰岛与欧盟EU-ETS挂钩将免于征收CBAM，英国脱欧后脱离原来的EU ETS体系，建立了独立的碳排放交易市场（UK ETS），未来大概率将与EU ETS进行互认。从贸易额角度分析，欧盟实施CBAM将对发展中国家与欧盟贸易带来更大影响。[3]

通过分析欧盟CBAM产品前20大进口来源国出口数据（详见图表3）可见，从出口占比来看，CBAM的实施将会对埃及、波黑、乌克兰、印度等国出口欧盟影响较大，其涉CBAM产品出口额占输欧产品总出口额的比重均超过20%。从出口总额来看，对中国、美国、俄罗斯、土耳其和印度等国影响较大，涉CBAM产品出口额均超过100亿美元。

4.2 CBAM对全球影响

对发展中国家经济带来打击。从图表3可以看出，发展中国家涉CBAM商品出口额占总出口额的比例普遍高于发达国家，这主要是随着全球化的发展，发达国家逐渐将高能耗、高排放、低利润的制造加工环节转移到发展中国家，保留研发和流通环节，产业结构转变为以生产性服务业为主。由于涉CBAM行业大都属于重资产行业，具有投资回收期长、利润率低、资产负债率高的特点。因此，CBAM的实施将进一步压减发展中国家在全球产业链布局中的生存空间，影响发展中国家在国际贸易中的收支平衡，极大可能引起部分发展中国家失业率升高、贫困加剧、环境恶化等问题。

CBAM存在进一步扩大征收范围的趋势。CBAM纳管产品目前主要为原材料工业初级产品，当CBAM正式实施，将推高下游关联行业生产成本，提升欧盟工业制成品的价格。新增成本通过价格传导机制一方面转移到消费端，由终端消费者买单，一方面将转移到出口端，削弱欧盟出口产品竞争力。因此，极大概率出现欧盟加大涉CBAM产品下游制成品进口，同时欧盟境内涉CBAM下游制造业产业转移的现象，以对冲成本的上升。一旦上述现象发生，欧盟避免“碳泄露”的初衷将难以实现，不排除CBAM加速并进一步扩大征收范围，例如：同时扩充EU-ETS和CBAM覆盖范围；或者从全生命周期碳足迹的角度考虑对进口产品碳排放征款。

对全球碳减排促进作用有限。企业碳排放水平主要受技术发展水平、地区能源资源禀赋、工艺制造流程、价格机制、政策法规约束等诸多因素影响。例如：西方发达国家经过长期的发展，钢铁消费历史长，钢铁积蓄量大，钢铁冶炼中废钢占比高，平均吨钢二氧化碳排放水平远低于长流程炼钢；受各地区能源资源禀赋的影响，油气资源较为丰富的国家工业生产过程碳排水平将低于以煤炭为主要能源国家碳排放水平。联合国贸易和发展会议2021年7月发布的报告通过建模分析得出：欧盟实施CBAM只能减少全球0.1%的二氧化碳排放[4]，尽管彼时CBAM还未扩大征收范围。对于欧盟刚性需求的产品，CBAM更多的是带来产品价格的上升，最终转嫁到消费者手中。CBAM的实施难以从根本上降低碳排放水平，加强绿色低碳技术国际合作更有益于实现全球减排。

对各国碳排放交易市场和核算体系构建产生影响。历经数次改革，欧盟碳排放监测、报告、核查（MRV）体系已与碳排放履约配套工具和政策，如CBAM、EU-ETS、《公司可持续发展报告指令》（CSRD, Corporate Sustainability Reporting Directive）、能源税指令等，形成了较为完整的配合机制和管理闭环，有较高的科学合理性。但由于发展中国家与欧盟处在不同的经济发展阶段，存在全球产业分工不同、贸易格局不同、科技水平不同等客观差别，同样的制度将带来完全不一样的效果。一旦CBAM实施，欧盟现行的一系列碳排放相关的方法学、措施和制度标准将在国际上获得较大的话语权，将使得发展中国家国内的碳市场设计、履约机制和方法学制定变得非常被动，协调应对气候变化与自身经济发展的关系也将变得更为棘手。

打破现行国际贸易秩序。CBAM的实施极大概率将引发其他国家设置类似机制，尤其是在碳减排技术上存在领先优势的国家。如果类似CBAM的贸易壁垒形成既得利益团体，国际贸易中的比较优势将会被重塑，国际贸易自由度将大幅降低。同时，有可能影响技术先进国家减少对发展中国家的减排技术援助，以保持技术领先地位。合法性层面，现阶段CBAM完成欧盟内部立法流程，实现内部合法化只是时间问题，但正式实施还将面临外部挑战。CBAM是否遵循了WTO规则，是否违反了“共同但有区别的责任”一直是各方争议的焦点。由于欧盟在绿色发展领域占据先发优势和技术优势，在该领域欧盟倡导和制定的任何规则，均有可能成为全球规则。此外，为了获得国际贸易规则的认可，欧盟一直致力于寻求世贸规则的特别豁免和相容，也努力以保护全球环境、防止“碳泄露”为由推动修订现有国际贸易规则。

4.3 对我国影响

1、对中欧贸易的影响

2021年欧盟从我国总进口5573亿美元商品，其中涉CBAM产品409亿美元，占比达7.34%，其中塑料制品和有机化学品，占比合计超过涉CBAM出口金额的80%。分产品来看，现阶段对我国有机化学出口产品影响范围最大，因为我国2021年有机化学品出口825.84亿美元中出口欧盟占比达到21.4%，其次是塑料制品，占比12.63%，钢铁和铝出口欧盟占比均未超6%，分别为5.25%和5.93%。

有机化学领域，我国出口欧盟的有机化工产品主要是化工基础原料，包括有机酸、醇、醛、酯等产品，国内需求饱和，随着CBAM的实施，我国化工行业供需矛盾将进一步激化。塑料制品、钢铁、铝行业出口欧盟方面存在与有机化学品较为相似的情况，主要出口产品处于产业链底端位置，产品附加值低、可替代性高、国内需求趋于饱和，产品比较优势将会由于CBAM发生改变。

我国对欧盟出口主要以机电和机械制品为主，两类产品累计占出口总额超过50%，从贸易额的角度上看，现阶段CBAM对我国出口欧盟影响有限。但需要注意的是一旦CBAM扩大征收范围，将对我国产品出口欧盟影响加大。

2、对我国碳排放履约政策机制的影响

我国自2010年9月《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中首次提出建立和完善碳排放交易制度起，历经十余年发展，初步建立了碳排放MRV体系，重点排放行业已有相关的核算方法和报告指南，CCER、绿证制度初步建立，全国统一碳排放权交易市场也于去年建立，但总体上依然面临碳市场顶层设计有待完善、纳入其他行业进程较缓、碳排放MRV体系规则较为粗放、企业碳排放核算和报告方法学有待更新、CCER和绿证制度不健全等诸多问题。CBAM的实施将加速我国碳排放相关的政策和制度体系的更新和完善。如何平抑绿色溢价对经济发展带来的扰动，如何与国际标准和制度兼容甚至获得话语权，如何避免各国建立“绿色壁垒”将成为我国气候领域政策和国际合作新的难点和重点。

3、应对思考

短期来看，欧盟CBAM对我国出口欧盟带来影响，其中有机化学品出口影响最大，其次是塑料制品、铝和钢铁，未来，随着征收范围扩大，影响范围将进一步扩大，我国出口产品的比较优势将发生变化。欧盟涉及碳排放相关的标准和机制将对我国碳排放MRV体系、履约机制、标准、方法学等方面的设计产生影响，相关政策文件、标准以及一系列的配套措施如何与经济发展相适应，如何与国际接轨，乃至获得国际话语权是短期内政府部门需要考虑的问题。碳排放权益与国家的发展权益息息相关，虽然欧盟计划将CBAM收入用于支持最不发达国家实现制造业脱碳，但这有可能成为发达国家安抚发展中国家，并以此遏制包括我国在内的部分国家发展的工具。

针对欧盟CBAM，我国也在积极应对，一方面积极对外发声。生态环境部、商务部发言人多次在公开场合明确对CBAM的反对意见，认为该机制本质是一种单边措施，有悖WTO规则，也不符合《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和要求。可以预见，我国将采取必要的措施，根据国际贸易规则，与其他国家一道同欧盟开展针对CBAM的磋商谈判。另一方面通过完善机制制度、发展绿色技术，为企业绿色升级创造空间。近期我国发布《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》旨在推动我国建立科学、统一、规范的碳排放统计核算体系，夯实碳排放数据基础、提高碳排放数据质量。在碳排放统计核算体系进一步完善后，根据“成熟一个、批准发布一个”的原则，我国碳市场的覆盖更大的行业范围，进一步发挥市场机制控制碳排放、促进绿色低碳技术创新。同时，通过制定发布《“十四五”节能减排综合工作方案》、《工业能效提升行动计划》、《银行业保险业绿色金融指引》等一系列的政策文件引导、鼓励工业企业应用绿色技术节能减排，为我国企业实现绿色转型创造空间。

从长期来看，我国有能力应对CBAM带来的挑战，并抓住全球绿色变革带来的新发展机遇。

首先，政策与市场将驱动我国建立支持绿色技术发展的良好环境。我国碳达峰、碳中和的顶层设计文件《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确提出加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用：采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳和储能新材料、新技术、新装备攻关；推进高效率太阳能电池、可再生能源制氢、可控核聚变、零碳工业流程再造等低碳前沿技术攻关；深入研究支撑风电、太阳能发电大规模友好并网的智能电网技术；加强电化学、压缩空气等新型储能技术攻关、示范和产业化应用；加强氢能生产、储存、应用关键技术研发、示范和规模化应用；推广园区能源梯级利用等节能低碳技术；推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用等。国家发展改革委等四部门联合印发的《绿色技术推广目录（2020年）》，收录了116项绿色技术，涵盖了节能环保产业、清洁生产等重点领域，为实现碳达峰碳中和目标提供有力技术支撑。绿色发展的价格机制将逐步完善，用能权、碳排放权市场的发展进一步激发企业节能减排的内生动力。外部引导和内部驱动为绿色技术的研发、应用和创新提供了巨大的市场。在市场竞争和技术创新良性协同下，我国节能减排技术从初始的国外引进仿制阶段发展到自主研发创新和数字能源结合的新阶段，技术将日趋成熟，逐步涵盖各个领域，助力我国实现高质量绿色发展。

第二，我国生态文明建设迈入降碳新阶段，企业绿色竞争力将显著加强。随着我国“双碳”目标提出，“双碳”工作纳入生态文明建设布局，中央从顶层设计、政策措施直至重点任务都进行了全链条式的部署,各级政府、各个行业根据中央部署形成一套相互配合的具体实施方案。未来，我国清洁能源基础设施建设将进一步得以加强，以高耗能高排放行业为代表的工业企业的能效和碳排放约束将进一步趋紧，我国出口产品碳排水平与发达国家排放水平将逐步缩小，与其他发展中国家逐步扩大，“绿色”比较优势将形成。无论是产业的竞争力，还是承接国外高端制造业产业转移的能力都将加强。同时，以减碳、零碳、负碳技术为代表的绿色产业在政策和市场利好的双重驱动下将迎来前所未有的发展机遇，以光伏、锂电为代表的绿色技术护城河将进一步加深。如俄乌危机以来，能源危机加速了欧洲能源结构转型，带动我国新能源产业链出口增长。以锂电行业为代表，2022年锂电行业产品出口迎来爆发期，出口同比增速连续5个月维持在100%以上。同时，欧洲新能源汽车渗透率提升带动我国新能源汽车出口增长。2022年1-8月，我国新能源汽车出口量高达33.9万辆，超出去年全年出口总量2.9万辆。其中，欧洲是我国新能源汽车出口的第一大目的地，约占我国新能源汽车出口的49.0%。

注：

[1]资料来源：欧盟官方网站“European Green Deal”资料库[EB/OL]，2020/01/14[2022/09/08]，https://ec.europa.eu/clima/eu-action/european-green-deal_en#european-green-deal

[2]资料来源：欧盟官方网站“Finance and the Green Deal” [EB/OL] ，2020/01/14[2022/09/08]，https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/finance-and-green-deal_en

[3] 注：文中涉及中国的数据均为中国大陆数据，不包括香港、澳门和台湾省数据

[4] 资料来源：联合国贸易和发展会议《CBAM：对发展中国家影响》[EB/OL]，2021/07/14[2022/09/18],https://unctad.org/news/eu-should-consider-trade-impacts-new-climate-change-mechanism

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来源: qq

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