中国城市怎么变？

公众号新闻

2023-07-16 13:07

作者：李祺

来源：JIC投资观察（ID：JICTIMES）

在人类社会发展进程中，城市一直是经济增长和政治力量的引擎，也是创新和变革的枢纽。多年来城市系统内持续增长的人口和与日俱增的环境压力促使人们重新思考城市化发展的可持续性。

中国城市的发展同样面临着可持续性的难题。中国城市化究竟又该走向何方？

中国城市化发展现状

中国城市化发展进程

新中国成立至今城镇化建设历程可大致分为三个阶段：波浪起伏时期（1950～1977）、稳步推进时期（1978～1995）和加速推进时期（1996年之后）。

图1 中国城镇化演变的阶段划分

（1）中国城市化的起步阶段（1949—1978）

改革开放之前，我国城镇化水平长期低于20%，且受国家政策变动影响，城镇化水平呈波浪式推进。

一方面，城市发展政策受传统社会主义经济发展理论的影响，片面强调工业（尤其是重工业）的发展，忽视基础设施建设及服务业的发展，把城市定位为生产中心。经过一系列改造，我国城市由新中国成立初期的消费型（北京、广州）、生产型（长春、哈尔滨）、消费生产混合型（上海）共存逐渐向单一的生产型城市转变，大部分城市变成了功能不全、结构失调的纯工业基地。大批工厂和工人从东部沿海发达地区转移到西部内陆地区，工业远离城市，影响了城市的发展，不仅有大批进城就业的农民返回农村，更有几十万城市知识青年“上山下乡”到农村接受再教育。这种由城到乡的逆城镇化直接导致了我国城镇化水平的降低。另一方面，在特殊时期，大量农民涌入城市大炼钢铁，又导致城镇化水平在短期内迅速提高。

（2）中国城市化的稳步推进阶段（1978—1995）

随着改革开放将市场机制引入传统计划经济，我国逐步完善社会主义市场经济体制，东部沿海地区凭借地缘优势和政策优势吸引了大量的外资，同时这些地区兴起的乡镇企业也吸引了大量农村剩余劳动力，沿海地区出现了大量由新兴小城镇组成的“工业化地区”。但是，这一时期的工业化是在城乡二元经济背景下推进，农村工业发展主要采取“离土不离乡”的模式，因此，城镇化增速明显低于工业化推进速度。

（3）中国城市化的加速推进阶段（1996——）

1996年以来，中国城镇化步入了加速推进时期，城镇化水平平均每年提高1.34个百分点，远高于1950～1977年平均每年提高0.25个百分点和1978～1995年平均每年提高0.7个百分点的速度。这一时期工业结构升级特点比较明显，工业化推进速度加快，工业化与城镇化的联系更加紧密。随着第三产业的发展、户籍制度改革、保护农村外出务工人员的政策完善、城镇基础设施建设力度加大，城镇化进程进一步加快。然而，城镇化的快速发展也加剧了现有城市问题，如城市用地无序蔓延、耕地流失、基础设施超负荷运转及城市病等，亟需走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

当前我国城市化已进入精细化发展阶段

（1）城镇数量持续增加，城市规模结构不断优化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用，高度重视新型城镇化和城市建设工作。近10余年来，我国城市现代化水平持续提高，城市化发展成就瞩目，大中小城市协调发展水平显著提升。

2022年末城镇常住人口超过9.2亿人，常住人口城镇化率达65.22％，比2012年末提高12.62个百分点。截至2021年末，全国城市数量达691个，比2012年末增加34个。其中，地级以上城市数量达297个，增加8个；县级市394个，增加26个。直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市辐射功能不断增强，北京、上海、广州、深圳等城市龙头作用进一步发挥，带动所在区域中小城市发展壮大。同时，县城补短板强弱项扎实推进，120个县城建设示范工作稳步开展。

图2 近十年中国城镇化率变动趋势

（2）城市发展从增量扩张向内涵品质主导的精细化发展

一般来说，城市化可以分为三个阶段。在初始阶段，城市人口占总人口的比重在30%以下，在这一阶段农村人口占绝对优势，生产力水平较低，工业提供的就业机会有限，农村剩余劳动力释放相对缓慢。中期阶段，城市人口占总人口的比重为30%～70%。城市化进入快速发展时期，城市人口可在较短的时间内突破50%进而上升到70%左右。后期阶段，城市人口占总人口的比重在70%以上，这一阶段也称为城市化稳定阶段。

目前，城镇化的快速推进是建立在资源高消耗的基础上，固体废弃物、工业废气和废水排放量处于高水平，已接近生态环境的最大容量，这种传统的粗放型城镇化模式已经走到了尽头，难以为继。2022年末中国的城市化率已经达到了65.22%的水平，城市发展亟须从过去的增量扩张为主导的粗放式发展逐步转向内涵品质为主导的精细化发展。

城市化进程下的可持续发展问题

城市化是当前社会发展的趋势，但当前我国城市建设采用粗放化发展的方式，城市建设面临可持续发展难题，这一问题在人居环境建设领域更为突出。

(1) 城市发展规模布局与资源生态环境承载能力不相适应

在城市化过程中，人员大量聚集、城市建设大面积铺开，高物耗高污染的产业聚集，城市发展建设的能耗、资源消耗和碳排放总量高，对生态系统造成强烈威胁，林地草地退化、沙化、碱化、旱化，植被地表破坏严重、地下水资源缺乏等问题突出。

(2) 低水平重复建设问题突出

随着中国经济的快速发展，投资力度不断加大，但存在低水平重复建设的现象，如珠三角和长三角地区飞机场、港口建设重复，布点稠密，利用率低，运输能力严重闲置，建设投入超过现实需求。部分地方政府片面追求GDP增长，大拆大建，如同一条道路在短期内反复挖掘，在建完不久后又以安装下水道、光缆等名头再次投入建设，既造成资源浪费和交通拥堵，也增加了地方财政债务风险。

除了传统基建领域，在5G网络、人工智能、大数据中心等基础设施建设领域重复建设问题也有所抬头，可能会形成新一批的“烂尾”工程。

(3) 城市基础设施和公共服务设施不健全，承载能力不强

教育、医疗、文化、养老等服务设施数量少、标准低，有效供给不足，与城市人口规模不匹配，此外，部分公共服务设施在建设完成后就处于无人维护、管理的状态。

在城市化进程中，我国居民机动车拥有量大幅增加，各大城市在交通路网和交通管理系统建设过程中的缺陷也随之暴露。此外，许多城市公共基础设施建设不足，公共出行方式仅依赖公共汽车，未形成以轨道交通为骨干的综合运输客运体系，交通拥堵、出行难问题突出。

(4) 文化保护传承力度不足

在中国城市化发展浪潮中，许多具有上千年文化积淀的旧城老街赫然在旧城改造重点名单之列，具有珍贵价值的历史建筑与文化遗产在城市化建设的过程中遗失。此外，很多城市旧城改造过程中存在大量复制、克隆、模仿的现象，导致千篇一律，缺乏地方特色风貌。

可持续发展指标体系的特点

2015年9月25日纽约联合国总部召开了“联合国可持续发展峰会”，会议通过了一份由193个成员国共同达成的《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》，包括17个可持续发展目标（SDGs，Sustainable Development Goals），涵盖了消除贫困、消除饥饿、良好健康与福祉、优质教育、性别平等、清洁饮水与卫生设施、清洁能源、充分就业和经济增长、工业创新和基础设施、可持续城市和社区建设以及气候行动等17项目标，涉及社会、经济、环境等多方面。

联合国可持续发展目标（SDGs）解决了可持续发展面临的系统性障碍，期望在社会、经济和环境发展之间取得平衡，在维持环境可持续性的同时改善和提高人类福祉。

在此背景下，中国以可持续发展为基本国策，全面落实“2030年议程”，并提出了可持续城市的概念，即经济增长、社会公平、具有更高的生活质量和更好环境的城市，并强调以绿色发展、以人为本的理念全面推进城市建设。

可持续城市的建设需要新的规划理念，也需要新的技术手段和工具。为此，需要建立本土化的SDGs指标体系，对城市人居环境状况进行全面、常态化、周期性的评价工作，有针对性地治理“城市病”问题；对规划建设管理工作的成效等进行定期监测、评估和反馈，不断校核城市发展建设目标，推动城市高质量发展。

可持续发展指标体系是一种用来描述区域可持续发展状况、监测可持续发展中的矛盾和问题指标系统，是政府制定区域可持续发展计划和进行可持续发展战略及政策研究，对城市可持续发展的现状和未来作出评价从而进行科学决策必不可少的工具和手段。

目前，可持续发展水平的测算仍在不断进行与深入探索的过程中，可从现代经济发展、社会民生改善、生态环境建设、城乡融合发展、创新驱动引领、社会治理优化六大方面对城市可持续发展水平展开测度，但公认的可持续发展水平测算体系尚未形成。

图3 城市可持续发展指标体系

方恺等专业人士筛选出21项社会经济指标，测算了“一带一路”沿线65个国家的可持续发展目标实现进程，结果显示，目前仅有3项指标（新生儿死亡率、识字率、ATM密度）实现了目标值，而在不平等程度、建设包容安全可持续的住所等方面SDGs值离目标值仍有较大差距。

图4 2015年“一带一路”地区社会经济SDGs实现状况

王慧娟和兰宗敏教授构建了基于SDGs的中国城市可持续发展能力综合评价体系。结果显示，可持续发展能力较强的城市在农业、缩小差距、可持续生产和消费、气候行动和保护陆地生物上的表现欠佳。

上述研究结果表明，农业、可持续生产和消费、建设包容安全可持续的住所、缩小差距、气候行动是实现可持续发展目标的主要发力点，为此，应加大生态环境领域、农业领域、民生领域的基础设施建设强度，践行绿色国土发展理念，持续优化生态空间格局，坚持“人民城市”重要理念，提升民生保障和服务水平，以内涵集约、绿色低碳为发展路径。

推动城市可持续发展实现路径

(1) 根据指标短板，定制化城市更新策略

当前我国的发展仍存在不平衡不充分的问题，体现在城市之间、城乡之间、东中西部之间的差距，大中城市交通拥堵严重，道路拥堵，部分设施陈旧、不完善，而中小城市人气不旺，部分基础设施不完善，功能欠缺，各地城市整体规划不合理、不匹配。因此，城市更新行动需要结合本地实际因地制宜地开展，解决好园区、教育、医疗卫生等公共服务在不同城市、不同城区的配套水平、建设差距和管理问题。

为从不同程度上解决上述的“城市病”和 “少、短、缺”问题，应开展城市更新运动，加强城市基础设施建设规划的统筹引领作用，结合城市可持续发展评价指标和中小城市高质量发展指标，因地制宜、精准施策，加快推进基础设施建设补齐短板，不断增强城市承载能力，从而弥补环境、公共设施和服务方面的不足，促进城市建筑模式和产业结构的调整和优化，提高城市生活质量，改善城市管理和服务水平，切实提升百姓生活的幸福感。

(2) 开发与治理并重，实现生态和产业协调发展

依据不同区域主体功能定位，制定差异化的生态环境目标、治理保护措施和考核评价要求，划定并严守生态保护红线，推动天然林资源保护、退耕退牧还草、防护林体系建设、河湖与湿地保护修复、防沙治沙、水土保持、石漠化治理、野生动植物保护、废弃物治理及自然保护区建设等一批重大生态保护与修复工程的落地。

探索开展环境综合治理托管、生态环境导向的开发（EOD）模式等环境治理模式创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，挖掘地区特色产业，探索差异化路径，实现治理需求与关联产业的深度融合。

(3) 严格控制大拆大建，充分挖掘存量项目

实施城市更新行动的总体目标是：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，实施城市更新行动要顺应城市发展规律。

为此，应转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，除违法建筑和被鉴定为危房的以外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，充分发挥存量项目的价值，并形成一套与大规模存量提质改造相适应的金融、财税、土地等政策体系。

(4) 因地制宜投入新型基础设施工程，并鼓励市场主体深度参与

开展新型基础设施项目建设可适度超前，但应坚持需求导向、问题导向和目标导向，向广大人民群众提供用得上、用得起、用得好的新型基础设施与服务，避免盲目建设、重复建设和铺张浪费增加财政负担。

我国各地资源禀赋和发展水平存在明显差异，对于新型基础设施建设的需求和紧迫程度不一，因此，应完善国家层面的重大科技基础设施顶层设计，结合各地的产业发展基础、产业支撑能力、区域承接能力和创新发展能力，从国家统一层面进行科学部署，充分发挥地方优势，有序开展新型基础设施建设。如对于北上广深等产业、技术、资本的首要聚集地，应注重高新技术赋能和应用场景创新，推动人工智能、工业互联网、区块链等技术深度应用，加快经济社会数字化转型；而对于中西部特别是欠发达地区，可加快5G、物联网等通信网络基础设施建设，推广远程教育、远程医疗、远程会议等应用，缩小与发达地区的公共服务供给水平差距。

探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的作用效果，通过产业引导基金、担保基金、REITs、城市更新基金等金融工具引入社会资本参与，建立并引导信贷倾斜政策，为通信运营商、互联网平台等企业投资方引入金融活水，不断拓宽应用场景，探索商业化模式，调动市场主体的参与积极性。

(5) 推动生活性服务业补短板，提高人民生活品质

在不同的发展阶段，政府职能的倾向性对农村劳动者选择向城市流动有不同的影响。在较低的经济发展阶段，劳动者更关注生计问题，因此他们倾向于流向工资水平高、就业机会多的城市；而当经济发展进入高阶段，教育、卫生服务、文化等社会福利机会逐渐成为吸引农村劳动者进城的主要因素。

为此，应推动生活性服务业补短板，以改善民生和福利作为开展工作的重要抓手，为当地居民提供充足的公共服务，如加强城乡教育、公共卫生、基本医疗、文化体育等领域基本公共服务能力建设；推动公共服务机构、便民服务设施、商业服务网点辐射所有城乡社区，推进社区物业延伸发展基础性、嵌入式服务；推进城乡公共服务设施和公共空间适老化、适儿化改造；建立智能交通调度技术、发展大运量快速公共交通体系。

(6) 保护和传承历史文脉，塑造城市特色风貌

对城市更新改造中将城市风貌作为不可再生资源，充分利用既有建筑，对拟实施城市更新的区域开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单，不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑，保持老城区自然山水环境，保护古井、古树、古桥等历史遗存，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

在城市的整体风貌规划中，严禁建筑抄袭、模仿、山寨行为，对城市的整体形象和整体风貌作出准确的定位，在保护文化要素真实性和完整性的前提下，清理不协调建筑，使新建筑与保留建筑“和而不同”地共处，塑造具有地方特色的城市风貌。

参考资料：

[1]陆铭。中国城市化存在的问题及当前的改革[J].广西财经学院学报，2022,35(03):1-11.

[2]王慧娟，兰宗敏。中国城市可持续发展指标体系构建、测度与评价[J].商业经济研究，2022,(07):184-188.

[3]加快构建大中小城市协调发展格局：https://m.gmw.cn/baijia/2023-02/23/36385024.html

[4]以新型基础设施共建支撑城市高质量发展：https://mp.weixin.qq.com/s/hOtnlyolCwwnp2nvowYHtQ

[5]促进中小企业特色产业集群发展暂行办法

http://www.gov.cn/zhengce/2022-09/14/content_5709727.htm

[6]结合评价指标得分短板推动城市高质量发展

https://mp.weixin.qq.com/s/wDnGshW7WNi-S4K8X1mGvQ

[8]中国城镇化阶段及问题 https://mp.weixin.qq.com/s/ZvLKt9QYdx4rhx4r41trIg

[9]方恺，许安琪，何坚坚，方创琳，刘庆燕。“一带一路”沿线国家可持续发展综合评估及分区管控