五年间，千亿债务“削峰”：地方化债的镇江样本

▲ 过去几十年，镇江经济主要依托于化工等重工业。（视觉中国 / 图）

责任编辑｜张玥

“今年感受很明显，主流金融机构都开始进镇江做业务。”一家融资租赁公司的员工向南方周末记者介绍，因为风控原因，公司好几年不做镇江的业务，但今年放开了。

2013年以来，镇江债务规模不断攀升，甚至一度与遵义、湘潭、大连一道，被市场称作城投债问题的“四大网红”。

根据企业预警通数据，如果以（政府债务+城投平台有息债务）/GDP的方式计算负债率，镇江负债率从2018年的105%上升至2020年的121%。这三年，其负债率均高于江苏其余12个地级市。

债务率居高不下，使镇江财政压力增大，金融机构也望而却步，大多选择减少在镇江的业务量。然而2023年，镇江的地方债务情况明显露出好转迹象。

一个明显的信号是，镇江的两家城投公司刚获得AAA主体评级。

2023年10月13日，江苏省国资委官网发文称，镇江产业投资控股集团有限公司和镇江城市投资控股集团有限公司均取得AAA主体信用评级，实现镇江市信用建设的历史性突破。

此前，镇江的城投企业，最高只有AA+的信用评级。江苏省内13个地级市中，连云港、宿迁、镇江三地，没有AAA信用评级的城投企业。获得AAA评级，意味着城投平台融资难度降低，成本下降。

“今年债务情况缓过来后，我们银行重新向镇江一家城投平台开放了授信额度。”在江苏一家城商行任职的人士向南方周末记者透露，此前该城投公司有风险点，他所在的银行曾暂停对该公司的授信。

2022年，江苏省内13个地级市里，镇江GDP排名倒数第四。虽地处苏南，经济却与无锡、常州、苏州三地相距甚远。

经济相对弱势的镇江，是如何化解千亿债务的？

镇江地处长江与京杭大运河的“十”字交汇处，扼守南北要冲，与南京、常州、泰州、扬州接壤。

根据江苏统计年鉴以及全国第七次人口普查数据，镇江占地面积是13个地级市中最少的。江苏省各地的人口分布中，仅有镇江常住人口小于400万人。换言之，镇江地最少，人也最少。

1983年，镇江成为省直辖市。过去几十年，镇江经济主要依托于化工等重工业。根据镇江市经济社会发展公报，2013-2017年间，镇江重工业总产值占规上工业总产值的比重，均超过80%。

2016年年底，为了保护生态环境，江苏省开始部署专项行动，减少落后化工产能。

根据镇江市政府官网信息，2017年，全市共关停化工企业53家，超过省下达的目标任务（6家）。

“对落后过剩产能，该淘汰的坚决淘汰。”2019年1月，时任镇江市经信委主任卜晓放介绍，2018年，全市关停化工企业44家，两年来累计关停化工企业近半数。

环保整治下，镇江经济进入阵痛期。

2018年，其全年固定资产投资比上年下降26.5%，民间投资下降30.4%。分产业看，第二产业投资下降28.9%，其中工业投资下降27.9%；第三产业投资下降24.3%。

也是这一年，镇江GDP增速3%，在13个地级市中垫底。而其2016年的GDP增速为9.3%，2017年为7.24%。

2019年的政府工作报告介绍，过去一年，镇江地区生产总值、社会消费品零售总额、固定资产投资等三项指标，均未完成人代会确定的目标。

时任镇江市市长张叶飞在作政府工作报告时说，“回顾2018年，困难比预想的多，挑战比预想的大。”

许多苏北城市，化工亦是其重要产业，为何对经济增速的影响不如镇江？

一位镇江的经济学者向南方周末记者介绍，与苏北地区不同，长江流经镇江，过去许多化工企业都分布在距长江较近的地区，在过去几年的长江大保护战略下，环保治理更为严格，许多化工企业不得不关停，或是搬离。

“产业结构升级，需要一个缓冲期。”该学者分析，与苏南其他城市相比，镇江的高科技企业、先进制造业企业规模小，缺乏核心龙头企业，带动地方经济发展的能力有限。

2017年，新一届市委市政府领导班子就任后，镇江的发展理念也发生了变化。

“镇江绝不为追求速度而重复粗放增长，绝不为追求政绩而搞‘数字游戏’，绝不为形象工程而盲目举债，绝不为追求经济利益而牺牲生态环境。”2019年1月，时任镇江市市长张叶飞在接受采访时说。

化工产业关停并转的同时，前些年大举发展城市建设背负的大量负债仍在累积，为镇江财政带来了收入少、负债多的压力。

2017年1月，镇江市政府工作报告介绍，“五年来，市区累计完成城建投资2900亿元。”相较之下，镇江2017年一般公共预算收入为284亿元。

这一时期，城投债务也迅速攀升。企业预警通显示，2013年-2017年，镇江城投平台的有息债务从1221亿元上升至3503亿元，增幅达到187%。

2018年，江苏省委巡视组对镇江市委进行巡视后，发现在一定时期，“市委对债务控制、经济布局、重大项目、城市建设研究不够”。

镇江市委在巡视整改报告中写道，针对政府投资项目管理不到位的状况，明确所有政府投资项目必须经由市委市政府统一决策管理，并出台系列文件，构建从项目生成到竣工验收的制度体系。

经济增速放缓，大量资金投入城市建设，财政又有刚性支付压力，镇江地方债务问题逐渐暴露。

2018年8月，镇江市上半年预算执行情况透露，市级财政保运转支出规模逐年攀升，2018年市级部门预算安排人员、运转及业务项目支出接近34亿元。“在运转支出总量大、占比高、增速快的发展趋势下，市级财政已完全回归‘吃饭财政’”。

“吃饭财政”指的是一级政府的财政收入，仅够维持机关事业单位人员工资，以及基本的日常运转。2018年，镇江市本级一般公共预算收入为126亿元。34亿元，相当于当年一般公共预算收入的27%。

镇江2018年的预算执行报告中写道，增量财力有限，近几年财政收支平衡，主要靠盘活存量、统筹资金与置换财力。然而，通过存量财力消化增量支出的余地越来越小。

《中国纪检监察报》报道，2019年1月18日，时任江苏省委书记娄勤俭指出，“镇江市在重点领域监管方面存在薄弱环节，政府隐性债务风险突出，甚至存在腐败问题”。

慢慢地，镇江的债务状况为外界所知。

对镇江来说，债务主要集中在各家城投平台，政府债务仍控制在限额之下。如果单看镇江城投债务规模，要远低于苏州、无锡、常州等地，在江苏省内并不算突出，关键问题是债务率。

镇江负债率远高于江苏其余地市。根据前述计算方法，2013年，其负债率只有41.71%，2020年就达到了121%。债务率过高，意味着当地的综合财力难以化债，甚至无法保证债务的存续，容易出现风险。

贵州、云南等地的城投债务，大多集中在县区一级。但在镇江，城投债务主要集中在市级平台。企业预警通显示，2022年，镇江资产规模前四的市级城投平台，有息债务规模为2075亿元，镇江所有城投平台的有息债务规模为3405亿元，占比61%。

这一情况也与镇江的经济结构有关。镇江下辖3个区、代管3个县级市，县级市的经济总量均高于市辖区。

“过去几年，镇江市里不如下面县（县级市）过得滋润。主流金融机构宁可做县（县级市）里的业务，都不往市里的城投平台跑。”王立在上海一家融资租赁公司任职，大客户主要是江苏各地的城投公司，他向南方周末记者解释。

为了缓解融资压力，镇江城投平台开始发行大量非标产品。与银行贷款和债券相比，非标融资发行成本更高。

镇江文化旅游产业集团（下称“镇江文旅”）为镇江市国资委100%持股，是一家市属城投平台。镇江文旅债券募集说明书显示，2017年，其非标融资规模仅为28亿元，到2020年，已攀升至118亿元。

过去十几年，张环曾花费上千万元购买各地城投的非标产品。他向南方周末记者介绍，2016年左右，他购买过镇江的非标产品，利率不到7%，但当时贵州、云南等地城投债收益更高，镇江的非标产品不好卖，“中介为了劝我买，还会返点，比如买100万返1万”。

一家融资中介公司员工向南方周末记者表示，镇江的非标产品，票面利率最高时在9%左右。该员工介绍，一开始镇江的区县城投平台在发这类产品，可能是融资难度大的缘故，后来都集中到资产规模较大的市级平台发行。

幸运的是，在发生风险之前，江苏省政府及镇江市政府开始着手解决城投债务问题。

2019年年初，市场流出消息称，国开行将对镇江的隐性债务进行置换，一年200亿元，持续2年。

当年年底，国开行原行长郑之杰在一个论坛上表示，“镇江存在还款压力大、成本高的问题，镇江也想拉长期限、减少当期财政负担。我当时也参与谈过，但镇江报的方案未获财政部通过。”

2019年3月，财政部部长刘昆在谈到如何化解存量债务时，表示将坚持中央不救助，谁举债谁负责，做到“谁家的孩子谁抱”。

国开行的方案未获通过后，江苏省开始加大对镇江的化债扶持，具体方式是增加专项债规模，减少城投平台融资压力，避免依赖高息的非标产品。

市、县政府的专项债由省级政府代发。统计江苏各地预算执行情况后，可以发现2019年镇江专项债规模，比上一年增加了346亿元，在江苏13个地级市中，镇江是专项债规模增加最多的地方。2020年，镇江专项债规模同比增加了425亿，同样超过了省内其他地区。

专项债大量发行后，镇江政府债务规模相应地有了变化。根据镇江市预算执行情况等数据，2019年，镇江市的政府债务规模1097亿元，在省内并不突出，2021年债务上升至1918亿元，仅次于南京。

与此同时，镇江还通过发行置换债券的方式，将高成本的隐性债务进行置换。

镇江下辖的丹阳市、丹徒区在2019年的财政决算中，均提到了置换隐性债务的情况。根据丹阳市的决算报告，2019年江苏省代发的政府债券共计53亿元，其中置换债券为14亿元，占26%，置换债券用于偿还平台类公司存量政府隐性债务。

丹徒区也在决算报告中透露，发行存量置换债券6.79亿元，用于偿还存量隐性债务。

“针对金融及债务风险，我们采取遏增量、调结构、降成本等措施，政府全口径债务总量和成本‘双下降’。”镇江市政府2021年工作报告中写道。

根据企业预警通数据，2021年镇江的城投有息债务同比增加2亿元，变化不大；2022年，城投有息债务为3405亿元，同比下降了97亿元。也就是说，镇江的城投平台债务规模得到了控制，正趋于下降。

多位江苏的城投从业者向南方周末记者表示，镇江化债最关键的因素，是得到了来自江苏省的资金及政策支持。长期以来，江苏GDP都处在全国第二的位置，拥有较强的经济实力。

2023年10月13日，镇江城投集团获评AAA主体信用评级。图为镇江城投集团办公楼。 （南方周末记者 吴超 / 图）

连云港政府官网显示，2022年5月27日，无锡与连云港南北结对帮扶会议正式召开。此前二十余年，连云港一直由镇江负责帮扶。对镇江来说，退出帮扶能缓解部分财政压力。另外，连云港的帮扶方从镇江换成无锡，也需要省级政府部门的协调。

此外，镇江也有专业的干部在处理债务事宜。

2020年，时任江苏银行副行长的周凯，调任镇江市副市长。此前，他在建设银行江苏省分行、南京银行以及江苏银行工作超过20年。镇江市政府官网显示，周凯分管地方金融监管局、国资委、市属国有企业等，协助分管财政局。副市长人选也需由省委组织部提名。

2021年，江苏省下发《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》，要求指导融资平台公司逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。

除了债券置换隐性债务，镇江也得到了来自银行的援助，增加授信，压降融资成本。

镇江交通产业集团（下称“镇江交投”）在债券募集说明书里写道，在政府资源的协调支持下，2020年以来，公司银行授信总额有所增加，高息非标融资较大幅度清退，债务构成及融资成本得到较好改善，融资成本较2019年下降0.84%。

南方周末记者统计债券募集说明书后发现，2020年-2023年间，镇江资产规模前四大的城投平台，非标融资均出现大幅下降。

其中，规模压缩最大的是镇江交投。2020年3月，镇江非标融资金额为153亿元，占总融资规模的25.86%；2023年3月，非标融资金额为55.55亿元，占总融资规模的10%。与三年前相比，下降了97.45亿元。

张林在镇江一家市级城投平台任职。他告诉南方周末记者，公司把其他高成本的非标产品都清掉了，除非是短期的紧急融资，报备后才可以做。上述融资中介公司人士介绍，目前镇江已经没有面向公众的非标产品。

2023年以来，江苏多地都宣布了城投的融资利率上限。多位镇江的城投平台人士告诉南方周末记者，镇江对外的融资成本上限是6.7%。

目前，这一利率在江苏省内处于中等水平。南京一家城投平台工作人员告诉南方周末记者，当地的城投融资上限是4.2%（五年期LPR），在江苏各地几乎是最严格的规定。

上述融资中介公司人士介绍，江苏部分城投平台，发行定融产品的利率还能达到7%-8%。“实际上，发行成本上限是6.699%。”张林介绍，不能达到6.7%的红线，“要做到更低成本融资”。

2022年7月，镇江市国资委发布文件称，对于达到或超过市政府确定的融资成本控制价的高成本融资项目，须事前逐笔填报《高成本债务管理审批表》，在企业履行内部决策程序后，经市国资委审核报市政府领导审批同意，并报市纪委监委备案后方可开展。

上述南京城投人士也透露，如果一项融资的成本达到了5%，区里就会建议你不做了，实在资金有压力，就由区里协调。

镇江市国资委的文件中还提到，要根据相关企业融资需求和承受能力，明确企业互保额度，实行总额控制，防止债务风险交叉传导和债务链条无限延伸，原则上不得超互保额度提供担保。

过去几年，镇江市级城投之间的相互担保情况不容乐观，其中镇江文旅最为严重。

其债券募集说明书显示，截至2020年3月末，发行人对外担保余额总计为167亿元，占净资产的97.93%。公司对外担保金额较大，主要是对国有企业进行担保。

在指定融资成本上限的基础上，镇江及江苏各地都在进一步压缩融资中介费用。

2019年4月，镇江市委在巡视整改进展情况的通报中写道，要进一步规范融资项目决策操作流程，严控中介机构服务费，制定中介机构服务管理办法，采取中介机构准入制度。

将信贷环节中间业务费用纳入总成本一并确定，要求各市属产业集团详细登记台账，杜绝向第三方非金融机构支付融资财务顾问费。

“有些城投平台就被中介把持着，根本绕不过去。”李玉曾在多家融资租赁公司任职过，他向南方周末记者介绍，中介普遍和城投公司领导关系熟络，“哪怕成本低，城投也不和你做生意，一定要经过中介”。

李玉说，中介参与之后，会把融资成本推高，比如6%的成本能融，最后做下来是8%，中间的2%，中介与城投、资方之间分成。

中央纪委国家监委网站刊文写道，2022年1月开展融资领域腐败问题专项整治以来，江苏省镇江市纪委监委共立案查处党员干部22人，其中县处级干部3人，挽回经济损失近16亿元。

专项整治中，镇江市纪委监委全面起底市、县、乡三级政府平台公司近十年的融资业务，重点关注、核查融资综合成本明显超出市场利率的融资项目，梳理出违规支付中介费、融资综合成本异常等有重大疑点的融资项目。

同时，发现多名资金“掮客”存在跨区域介入融资业务并获取高额中介费，以及向平台公司干部行贿问题，共查处资金“掮客”10人。

李玉透露，今年，江苏某地的政府工作人员，曾来到他此前任职的一家融资租赁公司，要求退回高出融资成本上限的资金。

目前，江苏各地的城投平台对融资成本都十分敏感。10月，在江苏某家城投公司的融资洽谈会上，南方周末记者看到，一位高管与银行工作人员反复协商，希望对方能把3‰的通道费用降一降。

“现在城投公司负责人去政府开会，第一个汇报的内容不是公司经营现状，而是化债情况。”一位镇江的城投从业者介绍。

在王立看来，镇江城投债务没有大幅压缩，但内部债务结构已经得到了较好调整，非标融资已经占比较低，债务能够稳定存续，“金融机构最看重的还是债务的稳定性”。

王立所在的公司曾进行过统计，江苏各地2022年新增的融资租赁同比下降了40%。

过去几年，镇江各级政府还通过盘活国有资产的方式，缓解财政压力。2018年时，镇江市国有资本经营收入仅为5.68亿元，2020年就达到了48.54亿元，主要来自市本级的产权转让收入。

然而，优质国有资产数量有限，这一收入难以持续。2022年，国有资本经营收入又降至5.85亿元。

过去几年，在省政府、金融机构的助力下，镇江通过遏制债务增量，置换高息债务的方式，改善了债务结构。加之追回融资中介费，设立融资成本上限等管控手段，推动债务率稳步下降。

2023年1月，镇江市政府工作报告中透露，2022年，政府针对金融债务风险，强化“化债也是政绩”的理念，深入推进“脱红”“削峰”等四项计划，年度目标任务全面达成。

2019年开始，财政部建立了地方政府债务风险等级评定机制，将债务风险划分为红色（债务率≥300%）、橙色（200%≤债务率＜300%）、黄色（120%≤债务率＜200%）、绿色（债务率＜120%）四个等级。“脱红”指脱离红色的债务风险等级。

2023年10月16日，针对镇江化债相关问题，南方周末记者致电镇江市财政局，但对方婉拒了采访请求。

（应受访者要求，文中王立、张林、李玉为化名。）

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