专访袁海霞：地方债务的提速化解与长效机制改革

袁海霞表示，把握好政府债务与经济增长的倒“U”形关系，可基于“资产-负债”视角合理界定未来新增债务的扩张空间及可持续性，但这个基础是需要建立完善地方政府的资产负债表

文｜《财经》记者陈洪杰

编辑｜袁满

党的二十大以后，中央对于地方政府债务风险重视程度持续提升。2023年7月24日召开的中共中央政治局会议指出，制定实施“一揽子化债方案”。

10月30日至31日，中央金融工作会议更是指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。

“近日的会议传递出中央要持续性、制度化、成体系地防范化解地方债务风险的决心，后续政府债务管理或需更加精细化，着力提高‘债务-资产’转化效率，可能会增加中央债务比重。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞在接受《财经》专访时表示。

袁海霞（图源：受访者提供）

袁海霞进一步称，解题地方债务需把控好中长期体制改革与短期控增化存的关系，以时间换空间，在发展中解决问题。短期看，要合理把握经济增长与政府债务的关系，持续优化债务结构、提升效率，同时因地制宜发挥资源优势、稳妥推进政府性债务化解，适度引导利率下行。

公开资料显示，袁海霞主要研究领域为宏观经济、债券市场、地方债与城投行业等。2023年7月，在中共中央政治局常委、国务院总理主持召开的经济形势专家座谈会中，袁海霞提出了建议，内容主要聚焦地方政府债务和房地产行业。

地方政府债务问题的产生源于财权和事权的结构性改变。对此，袁海霞称，需从根本上持续推进财税体制改革，例如持续推进、落实落细央地财政事权和支出责任改革，加快推进省以下财政体制改革等，从源头解决地方债务问题。

在强化地方政府治理能力建设上，她表示，“构建地方债务管理长效机制，包括完善包含隐性债务在内的前瞻性风险预警机制；压实责任主体，健全并严格落实举债终身问责制和债务问题倒查机制等。”

改变债务形成机制

《财经》：2023年以来，顶层设计多次提及了地方政府债务的化解。而财税体制改革一向被认为是重点措施，您的看法是什么？

袁海霞：应通过深层次机制改革强化地方政府治理能力建设。一，持续推进财税体制改革，推动各级政府权责利相匹配，促进债务形成机制转变。地方政府债务问题的产生源于其自身财权和事权的结构性改变，在财政收支压力加大以及地方政府考核机制变化的背景下，地方政府的事权责任大幅增加，政府债务规模持续攀升，因此需从根本上持续推进财税体制改革。

进一步看，要持续推进、落实落细央地财政事权和支出责任改革。如2016年以来中国已在14个领域开展了央地财政事权与支出责任划分改革，后续此项工作需进一步落实落细、拓宽改革领域，尤其是对于教育、医疗、社保等地方刚性支出压力较大的领域，可以探讨将支出责任适度向中央上移。

另外，要加快推进省以下财政体制改革，注重加大省级统筹、稳定基层收入、减轻基层负担，从源头解决地方债务问题。

二，强化地方政府治理能力建设，构建地方债务管理长效机制。首先，推动隐性债务与法定债务“合并监管”，并完善债务信息披露制度，按一定的时间频次、可比的统计口径进行信息公开，合理引导和稳定各方预期。其次，要建立完善地方政府资产负债表，也是控增化存乃至在增量上做加法的基础，需要全面梳理各类不动产、经营权、收费权、国企股权等资产的权属、性质及价值，明确可变现的资产规模，从资产-负债匹配视角为后续债务扩张提供更有价值的参考。

三，进一步完善包含隐性债务在内的前瞻性风险预警机制，完善以债务率为主的评估指标体系，在“红橙黄绿”（地方政府债务风险等级）评定基础上探索构建更多情境下的预警模型，并加强预警结果应用；最后，压实责任主体，健全并严格落实举债终身问责制和债务问题倒查机制，进一步加强对违法违规举债以及不作为官员的追责。

四，需要进一步处理好政府与市场的关系：一方面，进一步明确政府和市场边界，将那些完全可由市场机制解决的领域支出逐步从地方财政的供给范围中剥离，优化财政支出结构；减轻政府事权遏制过度举债冲动，同时也能更好吸引社会资本参与经济建设。另一方面，依托国企改革继续加快城投转型，逐步剥离政府融资职能，通过关停并转淘汰无效国企，提高国企运作效率。

《财经》：如何平衡经济增长与优化政府债务结构的关系？

袁海霞：首先，基于可持续角度合理确定政府债务规模，注重资产负债匹配。把握好政府债务与经济增长的倒“U”形关系，可基于“资产-负债”视角合理界定未来新增债务的扩张空间及可持续性，但这个基础是需要建立完善地方政府的资产负债表。

资产端应充分考虑GDP（国内生产总值）、综合财力、地方国企资产三者对债务的承载能力，重视地方政府拥有的庞大国有资产对化解债务风险的保障作用；负债端不应仅考虑政府债务规模，还需关注当前债券资金投向领域多元化及不同区域债务使用效率等带来的风险分化。

此外，从评级视角看，省级政府考虑外部支持后最终信用评级结果均为AAA，但不考虑外部支持因素的基础信用等级结果则呈现较大差异，可将基础信用等级较高类主体的负债率及债务率表现作为确定地方债务最优规模的参考依据。

其次，在合理界定地方债务规模的基础上进一步优化债务结构。一是中央政府可适度加杠杆，同时考虑到中国西部省份、区县基层政府的财政平衡能力较弱，需要中央政府通过加大转移支付力度等方式进行财力的区域平衡。

二是合理优化地方债发行结构，推动“债务-资产”有效转化。在地方政府债务限额分配时可结合各地专项债限额使用情况及当地实际需求，进一步优化一般债和专项债的分配比例，避免债券资金挪用等问题发生。

《财经》：但增长与风险之间又会产生矛盾。

袁海霞：是的。疫情以来地方政府债务率及债务风险普遍上升，而当前政府性债务的核心问题是流动性问题而非清偿性问题，因此可研究动态调整“红橙黄绿”标准，在坚决“遏制增量”“严堵后门”的前提下适当间接放松融资平台融资限制，分类处理，保障合理融资需求，使得风险化解与增长需求相匹配。

融资平台长期面临债务结构与业务结构、期限与现金流错配等问题，虽形成了大量公益性、基础性资产，但收益低、变现难，高度依赖再融资进行债务滚续，且“借短投长”现象普遍，在近年来大规模减税降费、房地产市场深度调整等因素影响下，弱区域融资平台流动性问题更为突出。

当前，在交易所和财政部“红橙黄绿”分档等监管下，城投企业的信贷、债券、非标三大融资渠道均不同程度受限，部分弱资质城投企业融资面临区域、主体双收紧。

为进一步平衡风险化解与增长需求，建议在持续推进以上融资限制措施的大前提下，结合各地化债进度、债务风险水平等适当优化对融资平台的融资限制，如可动态调整“红橙黄绿”标准，保障债务风险明显压降地区或主体合理融资需求，以应对流动性问题。

《财经》：各地资源禀赋不同，推进政府性债务化解中如何因地制宜？

袁海霞：第一，对于存量隐性债务，压实主体责任、分类甄别处理。对于经济财力相对较好、平台信用实力相对尚可、债务能够实现可持续发展的区域，鼓励其在合法合规的情况下加快项目建设，在发展中解决债务问题；而对于债务压力大，丧失市场信心的区域，为了维护区域信用环境，可根据债务类型可以进一步使用债务置换、运用国有股权等化债手段。

第二，有序推进债务置换重组，继续以时间换空间、以低息换高息缓释风险。债券置换方面，加快推进特殊再融资地方债置换，继续推进隐性债务显性化；还可继续发行置换类城投债和借新还旧类城投债，缓解城投企业债务到期滚动压力及流动性风险。

贷款置换方面，可在高风险地区继续谨慎推进城投企业信贷及非标类债务重组，但需关注大幅压降利率、长时间展期等重组方案对债权人利益的损害。

此外，考虑到当前中央政府仍有加杠杆空间，且隐性债务规模依旧较大，可在对债务分类甄别的前提下研究开展新一轮以中央政府加杠杆的大规模、有序透明的地方债务置换，将解决债务问题的宏观成本最小化。

对于纯粹提供公共产品产生的债务，可借助中央政府发行长期国债的形式进行置换，以更低息、更长期的形式平滑偿债压力，向中西部债务压力较大、依靠自身难以化债的地区适当倾斜，并通过制度设计防止地方政府道德风险。

对于地方政府由于其他原因产生的债务，需在压实地方政府化债主体责任的前提下，寻求建立中央政府、地方政府与金融机构间的风险共担机制，尤其针对中西部风险较高地区，需统筹安排化债责任角色，合理利用中央政府资源，避免盲目推进贷款、非标类债务置换导致风险过快、过大传导至金融机构，从而导致区域性、系统性风险。

财力雄厚地区继续安排财政资金化债，合理利用土地资源、加快土地出让。经济弱复苏背景下，多数地区财政承压、难以腾挪预算资金化债，但少数经济财政实力雄厚地区可继续推进，如江苏、浙江、山东、上海、福建等2022年综合财力较雄厚、财政平衡率较高地区。

此外，土地出让收入也是地方政府化债的重要资金来源，2022年上海、浙江、江苏土地出让收入下滑幅度小、尚未出现土地财政缺口，上海、海南、福建、浙江、江苏等地土地出让收入对区域债务利息支出的覆盖程度较高，以上地区仍可通过土地出让筹措资金，帮助化解政府性债务。

积极发挥地方国企资源优势，因地制宜稳妥化债。如贵州“茅台化债”模式对于辖区内有优质上市国企的中西部省份具有借鉴意义等。

再者，加大基础设施REITs（信托投资基金）盘活存量资产力度，降低对债务融资依赖、利用回收资金化债。还可依托国企改革加快融资平台分类转型，提升信用资质、增强再融资能力，助力债务化解。

探索地方财政转型

《财经》：国有资产的规模比较大，远高于地方政府债务。为什么不能解决地方债务难题？

袁海霞：国有资产存量规模虽较大，但资产处置或者变现难，需要分类分地处理，同时容易产生国有资产流失等风险。一是中国非金融国有资产已超过300万亿元，但绝大多数资产缺乏流动性、使用效率较低、较难产生直接经济收益，变现速度及能力均较差，难以取得预期收益。

二是目前中国国有资产定价机制特别是国有非上市公司定价机制仍需进一步完善，在解决地方债务问题的过程容易出现国有资产流失问题且存在一定廉洁风险。

三是中国国有资产多集中在关系国计民生的重要行业和关键领域，涉及利益主体众多、各类关系错综复杂，在解决地方债务问题中易对基本民生保障、国家战略安全等产生负面影响，整体推进较为困难。

《财经》：基建是地方政府债务资金的主要去向。如何提供长期稳定、低成本的基建资金，始终是一个挑战。

袁海霞：基建项目通常具有公益或准公益性质，财政资金仍需发挥支持、引导作用，但在财政整体紧平衡的背景下，低成本的政府债券资金仍是基建项目的重要资金来源，也是引导撬动社会资本扩大有效投资的重要抓手，稳增长背景下仍需保持一定的开前门力度。

一方面，国债仍是安全边际最高、长期稳定的低成本资金，且目前中国政府部门杠杆率尤其是中央政府杠杆率相对较低，仍有一定举债空间，可适当加大加杠杆力度，并提高对赤字率上升的容忍度。

另一方面，地方债作为积极财政政策的重要组成，能适应地方经济发展的需要，切实解决地方政府融资问题，已成为中国宏观调控的重要工具之一。地方政府仍需保持开前门力度，合理制定地方债尤其是专项债的新增限额，并进一步优化债券结构。

金融资源可加大支持基础建设力度，具体可分为以下几个方面：其一，人民银行针对基建领域提供低成本资金，加大政策支持力度，可通过专项再贷款、支持计划等对重点项目提供资金支持，同时对于完成基建项目贷款目标的商业银行可适当降低法定存款准备金率。

其二，政策性银行加大低成本信贷投放，并适时再次启动政策性开发性金融工具。政策行可结合项目重要性及特点，加快项目审核和评估，加大低成本信贷投放力度，可优先支持长期限项目；同时，可适时启动政策性开发性金融工具，加强与商业银行合作，发挥政策性银行的引导和杠杆作用。其三，商业银行可结合项目特点研究专项贷款品种、提升精细化定价水平，包括延长期限、降低利率、特色贴息贷款等。

《财经》：土地财政在国民经济循环中有特殊历史作用，您如何思考其当下的转型？

袁海霞：从土地财政依赖度看，仅考虑土地出让收入的土地财政依赖度持续超过30%，若考虑土地相关税收后，土地财政依赖度上升至50%左右，地方财政对土地的依赖程度持续加深。

整体看，土地财政对中国过去几十年的城镇化进程、大量基础设施建设、经济快速发展起到了积极作用，但同时也衍生出如产业结构失衡、资源配置效率不高、隐性债务增长等问题，高度依赖土地财政的地方财政脆弱性不断上升。在当前房地产行业深度调整及经济下行压力下，土地财政缺口凸显，基于土地信用的地方政府信用体系亟待转变。

在土地财政难以为继、缺口凸显的背景下，可从以下途径探索地方财政转型。其一，持续深化财政体制改革，完善央地收支分配：一方面，适当上移教育、社保、医疗领域地方支出责任。根测算，若上移10%可减轻超7000亿元地方财政刚性支出压力。另一方面，结合税制改革进一步完善央地税收划分，合理培育新税源。如优化增值税留抵退税制度、提高中央增值税留抵退税承担比例。

另外，在当前新旧动能转换、经济发展转型关键时期，可在保持传统动能的同时加快推进新动能成势，在此基础上根据情况发展和必要性探索拓展新税源，如绿色税、数据税等新方向。

其二，充分发挥国有资本财政作用，扩大“第三本账”收入规模。2021年国有企业（非金融）资产总额为308.3万亿元、预计净利润为2.8万亿元，但国有资本经营收入规模较小，2022年仅有5689亿元，不及国有企业（非金融）资产总额的0.2%，占全口径财政收入的比重不及1.5%，国有企业利润上缴财政的比例仍有提升空间。此外，在地方财政转型中，中央需继续加大转移支付，减轻土地出让收入下降对地方财政的拖累。

防范金融机构兜底风险

《财经》：您如何评价金融机构参与遵义城投重组的模式，未来是否有更多区域采取该方式？

袁海霞：近年来政策多次强调防范化解地方政府债务风险。2023年来政策对于化解地方政府债务风险的重视程度进一步上升，贵州、山东等地更是得到中央高度关注。而在当前地方财政普遍承压下，债务置换、重组将成为化债的重要方式，银行等金融机构将发挥更加重要的作用。

根据中诚信国际测算，2023年底地方政府债券规模或达41万亿元，付息规模将达1.19万亿元，占地方广义财政收入的比重或达6.6%，考虑隐性债务后的付息支出占比将超过20%。财力薄弱地区财政还本付息压力更大，2022年已有11省将超过10%的财政收入用于地方债付息，青吉黑等区域比例更高；若加上隐性债务后付息压力更不容忽视，2023年前三季度5省城投债借新还旧比例高达100%，均为西部及东北省份，影响财政及债务的长期可持续。

然而，由于政府性债务规模较高而银行资金较为有限，将给银行带来较大压力，且对其他行业贷款产生一定影响，大规模参与也容易产生一系列道德风险，易推升部分地方政府对于金融机构兜底化债的预期。

因此商业银行参与债务重组应以局部为主，谨慎参与部分风险较高、债务滚续更为承压区域的政府性债务重组，并选择具有一定收益的债务类型，减少与化债资金成本的错配以及银行经营风险。

《财经》：地方政府做的事情大多具有公益或准公益的属性。若大量银行参与化债，会产生怎么样的后遗症？

袁海霞：一方面，大规模参与政府性债务重组将对银行产生较大影响，使其经营指标在短期内恶化。由于隐债规模较大，若贷款置换在全国范围内展开，将对银行经营稳定性产生较大影响，仅从净息差的角度看，能够进行债务重组的极限规模也不足隐性债务总规模的10%。同时，银行贷款置换并未从根本上降低债务规模、消除债务风险，一旦发生大规模逾期，将导致经营指标进一步恶化。

另一方面，银行参与政府性债务重组或对其他行业贷款产生一定影响。银行参与债务重组需要在短期内新增资金发放贷款，贷款规模或加速扩张，但该部分资金仅用于高息债务置换，并未派生存款，或在一定程度上造成贷款增速与存款增速背离，导致银行负债缺口扩大；为补充负债端资金，银行或加大同业存单发行力度，造成同业存单利率上行，银行负债综合成本难以下降，叠加置换贷款利率较低，为维护净息差稳定，其他行业贷款利率进一步下行或面临一定制约。

需从中央制度层面对化债参与方提供支持和保障，建议研究发行专项债、特别国债补充化债银行资本金的可行性，探索特殊人民银行专项支持计划的可行性等。

《财经》：商业银行资产负债表有不少地方政府债务。目前银行业的稳定性如何？

袁海霞：在控增化存的政策要求下，政府性债务出现大规模逾期的概率较低，整体风险可控，对银行冲击有限，但局部、尾部风险仍有释放可能，且在防范城投债券不出现违约的政策要求下，弱区域或牺牲非标、贷款类债务以保障债券刚兑，仍存在增加银行不良风险并降低利润的可能。

根据中诚信国际测算，当前隐性债务规模约为52万亿元-57万亿元，其中银行贷款占比约65%。假设云贵等高风险地区半数贷款发生逾期，则增加不良贷款约1万亿元，在不考虑整体贷款规模增加的情况下，商业银行整体不良贷款率将由2022年底的1.64%增加至2.2%左右，不良风险仍有所上升，但仍低于2008年金融危机2.4%的水平，整体处于可控范围内。

《财经》：地方政府债务压力比较大的地方，也往往是中小银行风险的多发地。如何防范风险之间的相互传播？

袁海霞：把握好宏观政策协同性与针对性的平衡，防范多重风险交织下的财政金融风险共振，确保不发生系统性风险。一方面，宏观政策需加大统筹协调力度，保持协同性、联动性、组合性，加大各类政策的协同配合力度，厘清财政与金融关系、政府与银行关系，打好“防范化解风险的组合拳”。

另一方面压实各方主体责任，避免风险相互传导扩散。区域性中小银行需遵循防风险原则，做好企业融资风险审核，防范财政债务风险向中小银行传导；同时，还需严格评估银行放贷能力，避免弱资质银行风险向地方政府传导，必要时可加大对中小银行的支持力度，增强中小银行资本实力和抗风险能力，同时还需提前做好各类风险处置预案，增强应对风险的主动性、预见性。

责编｜田洁