2023.11.24
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导读：贵州一个多月发行特殊再融资债券2149亿元，位居各省份之首，助力当地化解债务风险。
在中央大力支持下，贵州正加快化解当地政府债务风险，目前当地债务风险总体可控。11月24日，贵州按计划发行约701亿元特殊再融资债券（下称“特殊债”），用于偿还存量债务。这是贵州今年第三次发行特殊债，最近36天时间里贵州总计发行特殊债2149亿元，在发行特殊债28个省市中位居首位，远超第二名天津（1286亿元），且超过当地今年以来财政收入。在目前披露特殊债发行总额超1.3万亿的28个省市中，为何贵州能获得最大的特殊债发行额度？这又会产生哪些影响？贵州化债还有哪些可行方法？多位地方债专家告诉第一财经，贵州债务负担相对重、财政实力相对弱且靠自身难以化债，以及国家此前单独发文支持贵州化债，是贵州此次获得大额特殊债的原因。这可以短期缓释当地债务风险，但要真正取得实质性进展，需要多措并举，比如：与金融机构协商展期降息，盘活国有资产资源化债，遏制隐性债务增长等。
贵州获中央大力支持原因今年以来，地方政府债务风险问题受到市场和官方高度关注。其中，4月份贵州省人民政府发展研究中心一篇调研报告提及，一些地方受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。这引起外界关注。目前，中国地方政府债务风险总体可控，但债务分布不均，一些地方债务负担较重，还本付息压力大，风险较高。为了防范地方政府债务风险，7月份中央要求制定实施一揽子化解地方政府债务风险方案。为落实这一要求，财政部扩大建制县区隐性债务化解试点工作，推动地方10月起发行特殊债，截至11月24日，包括贵州、天津、云南、湖南、内蒙古、辽宁等28个省市（含计划单列市）发行特殊债超1.3万亿元。中国人民银行等也多次表态，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险。在这一背景下，贵州获得2149亿元特殊债额度遥遥领先。贵州财政厅数据显示，今年1~11月上旬，贵州全省一般公共预算收入累计完成约1703亿元。贵州特殊债额度也远超过今年以来当地财政收入。为何贵州获得巨额特殊债额度？粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，贵州能获得最大特殊债额度支持，主要是基于其薄弱的财政经济实力和相对较大的债务压力，尤其是流动性压力。具体而言，一方面，贵州省工业基础薄弱、经济发展落后，财政收入总量和综合财力较低，需要得到更多的政策支持才能化解当前债务风险。另一方面，从全国看，贵州省债务负担较重、化债压力较大，且存在部分高风险地区，若不加以化解，区域性风险可能暴露。“贵州获得较大的特殊债额度，能够帮助它暂缓流动性风险，避免财政风险、金融风险和社会风险的交织，为建立化债的长效机制和推动贵州高质量发展腾出时间和空间。”罗志恒说。近些年，贵州经济稳步增长，2022年突破2万亿元，从全国来看这一经济总量处于中下游位置。受疫情等国内外超预期因素影响，贵州近年经济增长放缓。经济决定财政，当地财政收入也处于全国中下游水平。受疫情冲击、大规模减税降费、房地产市场低迷等影响，当地财政收入也受到明显冲击，而卖地收入在去年和今年上半年也出现明显下滑。贵州今年预算报告在谈及当地财政运行和管理还存在一些需要着力解决的问题时坦言，当地财政收支矛盾突出，基层“三保”保障压力大；债务总体规模较大，部分地方防范化解债务风险任务艰巨。根据贵州财政厅数据，截至2022年底，贵州政府债务余额约12470亿元，位于财政部核定的限额（12962亿元）之内，风险总体可控。贵州特殊债发行文件之一、贵州地方政府再融资一般债券（七期）信用评级报告（下称“评级报告”）称，近年来，贵州省债务规模持续增长，债务率及负债率均处于较高水平，总体来看债务负担相对较重。2021年末，贵州全省城投公司债务余额约13266亿元。2022年底，贵州省调整政府债务率（计入一半城投债）约258%，调整负债率（计入一半城投债）97%。这明显超过了官方设定的警戒线。
上图贵州主要指标来自贵州地方政府再融资一般债券（七期）信用评级报告（下同）
东方金诚高级分析师冯琳告诉第一财经，贵州能够获得最大的特殊债额度支持，主要原因在于，贵州的债务体量大，债务率高，加之债务融资成本高，导致还本付息压力很大。2022年底贵州地方政府债务余额和发债城投有息债务规模合计超2.7万亿元。如果以债务余额（包括全部城投债）/综合财力计算债务率，贵州在全国各省市中排名第十，而若以稳定性更强的一般公共预算收入为分母计算债务率，贵州在全国各省市中排名第一。冯琳表示，另一方面，贵州自身的经济财政实力比较弱。同时，由于政府性基金收入在贵州综合财力中占比较高，即便在2022年这一收入同比下降14.3%的情况下，占比仍达到52%。这进一步加剧了近年贵州的财政收支压力和未来财政收入端的不确定性。这就导致，贵州省完全依靠自身能力化债的难度很大，区域内城投债务风险事件不断，不得不寻求中央的支持，且因其债务体量相对较大，故而以特殊再融资债发行额度为代表，其获得的中央政策支持力度也比较大。财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，除了债务压力大和综合财政实力较弱外，中央近些年单独出台了对贵州支持政策，也是贵州获得更大额度特殊债的一大重要原因。2022年国务院发布《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，其中在发展目标中明确提出到2025年防范化解债务风险取得实质性进展。在具体举措中，提出要求贵州防范化解债务风险。比如研究支持在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点等。财政部随后印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实施方案》，落实上述国务院意见，支持贵州防范化解政府债务风险。比如，按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，降低债务利息成本。中证鹏元高级研发董事袁荃荃告诉第一财经，允许地方发行特殊债基本逻辑是当地化债遇到困难，贵州除了财力相对弱、债务负担重，当地金融资源对城投债覆盖能力也比较低，确实靠自身能力难以化债，所以这次获得了更多的特殊债额度。“当下我国经济仍处于疫后恢复期、恢复的基础不牢、宏观税负还有下滑趋势，因此核心任务不是戳破债务风险，而是继续呵护经济并对重点区域的风险逐步化解，对贵州、天津等地在化债政策有所侧重是正常的。”罗志恒说。缓释风险，仍需多招并重化债近年来，贵州不断强化政府债务管理，遏制隐性债务增长，并推动金融机构开展存量债务展期、重组，缓释债务短期偿付风险。今年贵州预算报告提出，力争用 3—5 年时间，建立健全系统解决和防范化解政府债务风险体制机制，逐步推动地方发展进入良性轨道。胡恒松认为，短期来看，贵州发行大额特殊债起到了“以时间换空间”的效果，债务久期有所拉长，暂时缓解了贵州省短期债务压力，但相对贵州省超万亿的债务规模，2149亿元特殊债还远不能覆盖全部存量债务，化解贵州省地方债务风险还需更多的政策力度与配套方案共同发力。冯琳认为，通过发行特殊再融资债来置换隐性债务是一种阻力较小、短期成效比较显著的化债方法，用期限长、利率低的地方政府显性债务置换隐性债务后，地方短期流动性压力得到明显缓解。尽管隐性债务压降的规模绝大部分转化为了显性债务，这意味着地区广义政府债务率下降幅度有限，但较大规模的债务置换还是能够带来贵州省整体债务结构的优化和债务付息成本的下降，从而令短期债务风险得到缓释。中央财经大学教授温来成告诉第一财经，特殊债好处是缓解当前还本付息压力，但债务并未真正化解，只是推后偿还。而且隐性债务显性化后，以后政府显性债务还本付息压力增加。贵州化债还需要多措并举，比如盘活存量资产资源，像此前市场关注的“茅台化债”。跟金融机构平等协商展期降息甚至打折偿债等。近些年，贵州开启“茅台化债”引起市场关注。比如，2019年和2020年两次将贵州茅台部分股权无偿划转至贵州省国资运营公司，卖股还债。2020年9月，茅台集团首次公开发债，融资150亿元，用于收购贵州高速，缓解其债务压力。胡恒松认为，虽然贵州债务困境还没有明显扭转，但化债思路还是比较清晰，即在中央政策的指导下，地方多措并举推动债务风险化解。上述国务院、财政部支持贵州文件，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转。在政策的大力支持下，贵州遵义道桥156亿元的银行贷款重组展期于2022年底落地。近期播州国投拟七折兑付中泰播州国投项目剩余本金，也是在地方实现全额兑付仍存在很大压力的情况下，双方通过协商进行债务重整的一种方式。袁荃荃表示，目前地方化债策略比较清晰。一种是拿出财政资金直接化债，但地方财力下滑，这种方式化债较难。第二种是变卖国有资产资源化债，比如茅台化债，但它更多是起到一种提振信心作用，目前实际化债效果并不明显。第三种是靠债务性资金来化债，比如发行上述特殊债，向政策性银行、国有大行、金融资产管理公司争取资金。第四种是跟银行等金融机构做债务置换，展期降息，这是一个主流化债模式，比如遵义道桥贷款重组等，就是用时间换空间，靠发展来慢慢解决债务问题。“贵州化债短期来看还是需要靠债务置换，展期降息，然后推动当地国资国企改革，提高运营效率，激发活力，增加收益，助力化债。”袁荃荃说。
罗志恒表示，总体上化债措施能够减轻贵州的债务负担，缓解其财政压力和债务风险，同时也能够保障其经济发展的稳定性和可持续性。一是为贵州提供资金支持，缓解其财政压力和债务风险。二是增强贵州省金融稳定性和抗风险能力，保障其经济健康发展和金融安全。三是提高贵州省的信用评级和融资能力，吸引更多的资金投资贵州。四是帮助贵州省减轻历史包袱、轻装上阵，为高质量发展奠定基础。冯琳琳建议，贵州继续多措并举化解存量债务的同时，还需要严肃财政纪律，严防道德风险，加大全口径债务风险管控力度，避免“一边化债、一边新增”。而从中长期可持续的角度来看，要从根本上解决债务问题，就需要发挥区域优势，寻找新的经济增长点，改变长期以来依靠债务驱动的经济增长模式。贵州今年预算报告提出，加强财政、审计、纪检监察监督，建立健全债务风险防范化解专项监督协作机制，对违规新增隐性债务、不实化债、套取挪用专项债券资金等问题，严肃追责问责。罗志恒建议，贵州加强债务管理，规范债务融资行为，防止隐性债务化而不绝，这里尤其要规范地方政府和城投平台的关系，隐性债务的症结是地方政府，而非融资平台本身。推动融资平台转型的核心也在于地方政府在与融资平台的关系中只具有两个角色：以出资人股东的身份参与公司治理，市场秩序和公共服务的提供者。另外，罗志恒建议贵州积极推进资产证券化等市场化方式来化解债务风险，提高资产流动性和融资效率。加强金融机构之间的合作，共同推进债务重组和化解工作，减轻债务负担。积极引入社会资本参与贵州的经济发展和基础设施建设，提高投资效率，对于无效投资或过剩投资必须予以坚决问责，提高其经济发展水平和竞争力，这是最重要和最可持续的债务化解方式。
