涉案企业合规检察建议的实践样态与3大完善进路

2022-09-09 10:09

作者 | 王小峰北京德恒（西咸新区）律师事务所高级合伙人

来源 | 《<中小企业合规管理体系有效性评价>适用指南》

本文介绍：

本文为《<中小企业合规管理体系有效性评价>适用指南》收录文章，原文标题《涉案企业合规检察建议的实践样态与完善进路》，作者为北京德恒（西咸新区）律师事务所高级合伙人王小峰。本文已获中国中小企业协会企业合规专业委员会及作者授权，在智合微信公众号进行全文首发。

摘要：在企业合规制度构建的探索中，“检察建议模式”相较于“附条件不起诉模式”存在缺乏刚性约束力等缺陷，但其灵活性和经济性等优势能充分证明其独立价值。结合目前企业合规检察建议的实践来看，由于检察建议尚未取得明确的刚性赋权，应优先适用检察建议前置以及提高其质量使检察建议的作用得到更好地发挥。

2020年3月最高人民检察院提出对涉罪企业及企业家贯彻“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉”工作精神，标志着企业合规不起诉制度正式确立。附条件不起诉制度给予了涉案企业宽大处理的机会，为其走向正轨及合规化路径提供了重要动力，但也改变了检察官在惩治企业犯罪中扮演的角色。

2021年4月，最高检下发《关于开展企业合规改革试点工作方案》指出检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法作出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实、促进企业合规守法经营。在此政策下，形成了涉案企业合规不起诉检察建议模式，这使得检察机关在刑事合规方面不再是简单地履行批捕起诉职能，而是强化主导作用。

然而，由于检察建议并没有取得明确的刚性赋权，在实践中通常将其作为不起诉的配套措施而使用，在这种运用方式下检察建议效力薄弱。基于此，本文拟对实践中企业合规检察建议的运用进行剖析，顺此逻辑探究其理论层面的价值，进而针对实践中的问题提出建议以期对合规改革有所裨益。

企业合规检察建议的实践样态

基于对民营企业特殊保护的考虑，我国检察机关提出了“尽量不捕”“尽量不诉”以及“扩大适用相对不起诉”的公诉理念，不断探索企业合规不起诉制度。当前合规不起诉主要存在两种模式，即检察建议模式和附条件不起诉模式。相较于检察建议模式，附条件不起诉模式给予了企业通过配合调查、补救挽损、合规整改，换取不起诉的机会，这对于调动企业自我监管的能动性、积极开展合规，无疑具有更大的激励作用。

我国最早关于检察建议的运用是在建国初期，彼时的检察建议被广泛地应用于一般监督。检察机关恢复重建后，检察建议的适用范围从社会治理领域逐渐扩展到了诉讼领域。但在相当长的时期内，“检察建议制度作为刑事检察工作的延伸，在检察工作中的比重较小，一直处于边缘性地位，主要起到服务刑事检察工作的作用。”[1]

目前，检察建议在企业合规领域的运用尚未成为主流，并且有学者认为确立了企业附条件不起诉制度就应当放弃检察建议，[2]显然对其功能性存在认识不足的问题。

具体而言，检察机关一般采取“相对不起诉+企业合规检察建议”的模式来激励涉案企业堵塞漏洞、建立合规管理体系，即先作出相对不起诉的决定，随后实地走访并根据情况制发检察建议。例如上海市长宁区检察院检察坚持“刑事打击”与“合规营救”并重理念，通过“合规检察建议+相对不起诉”模式，助力企业依法开展刑事合规管理。

但在此情况下，检察建议发挥的作用很小，因为检察机关对企业作出不起诉决定之后，无论企业是否配合、是否按照检察建议的要求进行整改，检察机关都无法对其进行实质性的惩罚或奖励，因而企业合规检察建议也失去了激励的效果。

换言之，此时的检察建议本质上属于“查清问题--提出建议”的运行机制，在法律效力上，后置模式下检察建议[3]与传统检察建议基本相同，其有效执行需要依赖于企业自身自觉性和外部监督保障，存在检察建议内生强制力不足的问题。

如果检察建议在不具有强制执行力和惩戒威慑力的功能下,还将其制发于不起诉决定后，那么在多大程度上能推动企业开展合规建设将存在较大的疑虑。因此，秉持检察建议何种运用节点以及如何强化检察建议对于企业的激励性是制约检察建议模式有效运行的最为关键的问题。

企业合规检察建议的价值分析

根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议是检察院履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。乍看起来，企业合规检察建议只是检察机关对逮捕、公诉职能的一种可有可无的延伸，但事实上合规检察建议的推行使检察机关以监督者和把关者的角色参与到了企业的合规治理当中，并承担起督促、引导和帮助涉案企业进行合规整改的职责。[4]

这不仅与检察机关的法律地位没有冲突，反而是检察机关作为公共利益守护者的应有之义，具有内在的正当性，尤其与当前民营企业犯罪治理的刑事政策相契合。同时,检察建议本身具有灵活性和经济性独特价值。

（一）

检察建议的灵活性

企业合规检察建议制发时间、建议内容以及制发对象都十分灵活。

第一，检察建议制发时间灵活的主要表现在于，可制发检察建议的时间段为审查逮捕、审查起诉的全过程。

在附条件不起诉模式之下，检察机关作出附条件不起诉的决定是在审查起诉阶段，在对于涉罪企业来说极其重要的审查逮捕阶段，却不能起到很好的作用。在检察机关审查逮捕的这一时间段中，如果涉案企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员被逮捕，企业的经营和运作会受到极大的影响。尤其是对中小企业而言，由于其风险防范化解机制不完善，受到的负面影响就往往十分严重。

因此，如果能够在审查逮捕阶段将符合条件的企业排除在犯罪之外，对于保护中小型企业、保护民营企业而言有着极大的意义，与建立企业合规制度的初衷相符合。

第二，检察建议内容的灵活主要表现在，检察建议的事项既可以是风险提示，又可以是合规警告或整改要求。

检察建议的内容可以是概括引导型，也可以是具体指向型。检察机关可以根据被建议单位的情况、其涉嫌犯罪行为的严重程度、涉案企业的补救悔过情况来确定检察建议的内容。

第三，检察建议制发对象的灵活性在于，检察建议的对象既可以是涉案企业，又可以是行政机关。

在附条件不起诉模式下，检察机关只能对涉案企业进行处理以激励其进行整改，而检察建议模式却可以建议涉案企业的上级主管机关对其进行管理和处分。如果存在多个企业在同一事项上具有漏洞，且属同一主管机关管理的情况，检察机关向该主管机关制发检察建议，则更为经济和灵活。

需要注意的是，检察机关一般习惯于采用“检察建议后置”模式，如果跳出此种模式，将检察建议“前置”，并与企业合规的其他措施相互配合、灵活运用，检察建议将更能体现其灵活性、全面性与经济性等独立价值。

（二）

检察建议的经济性

检察建议能够对案件进行分流，合理地分配资源与降低司法成本。例如，在处理案情简单、情节轻微、合规管理体系漏洞较少的涉案企业时，可以制发内容相对简单的概括引导型检察建议，而在处理其他较为复杂的案件时，可以制发内容详细的具体指向型检察建议。针对不同的案件选择不同内容与事项的检察建议，能够做到合理地利用司法资源，获得更大的社会效益。

除此之外，检察建议还能够为涉案企业带来巨大的经济效益。在检察机关对未涉嫌犯罪的企业制发风险提示型检察建议时，可以很好地帮助企业堵塞合规漏洞，建立健全合规管理体系，防范潜在的合规风险，挽回企业的损失。[5]

企业合规检察建议的完善进路

检察机关在履行建议职能的同时发挥了对企业合规的激励作用，体现了检察机关对待企业“赏罚分明”、有效监督的态度，使企业在宽严相济的环境下协调发展。但针对检察建议模式当前存在的困境，仍需要不断改革与完善。

（一）

检察建议的价值和优先次序

第一，企业合规检察建议是对公共利益的回应，具有提出时间灵活、适用对象广泛的优势，并将犯罪情节及认罪认罚等多种因素综合考虑，不仅不应放弃具有中国特色的刑事检察建议模式，还应从多角度予以权衡完善。[6]

第二，从强化检察建议的法律效力和合规建设的实施效果来看，应当优先适用合规监管检察建议的前置模式。因为无论在检察建议模式还是附条件不起诉模式中,检察意见前置具有极大的激励作用以及优先性(如图所示)。

审查逮捕阶段对于涉案企业来说十分重要，因为涉案企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员一旦被逮捕，很有可能会造成企业经营生产活动的停滞，给企业带来巨大损失，更有甚者可能会出现“办理一个案件，搞垮一个企业”的现象。如果能够在审查逮捕阶段对合规管理体制本来就比较完善或有意向通过整改建立完善的合规管理体系的企业制发检察建议，再作出不批准逮捕的决定，可以对涉案企业起到极大的激励作用。

（二）

提高检察建议质量以增强接受性

在检察建议没有明确取得法律刚性赋权的情况之下，检察建议的质量高低决定了检察建议的柔性效力。涉案企业之所以愿意接受“建议”，最重要的原因是“建议”有针对性、可操作且对其有利。因此,一份说理清晰、完善详尽以及经过多方充分讨论的检察建议，自然而然地便会提升其柔性效力。同时，这也体现了一种治理模式的转型，提高了被建议单位的参与度和积极性。

（三）

建立检察建议的定期评估机制

对于企业合规不起诉的监管机制而言，是否遵循检察建议进行了有效的合规管理是检察机关和第三方评估机制监管的主要内容。由于涉案企业各自的生产经营特性不同，在合规整改中所面临的不断发展变化的刑事风险也各有不同。检察机关在提出合规整改的检察建议后，还需进一步完善检察建议的定期评估机制以增强检察建议对合规整改的约束力。

由于大部分涉案企业所处领域具备较强的专业性且市场经济具有不稳定性，检察机关在最初制定检察建议时，并不能完全保障在合规整改期间内，涉案企业面对不断发展变化的市场时不会出现新的刑事风险点或者合规漏洞。[7]

因此，建立一个检察建议的定期评估机制，对合规整改期间出现的问题及时评估反馈，可以有效监管涉案企业合规过程以提高约束力。

结语

检察建议是检察机关履行法律监督职责，参与社会治理，预防或减少犯罪的一种重要方式。长期以来，传统意义上的检察建议仅局限在检察机关适用相对不起诉的环节之中。现阶段既然检察建议已被明确赋予社会治理功能，欲切实发挥其预防企业犯罪的作用，必然需要将企业合规内嵌至检察职能的各个环节，进而形成多维度的合规检察建议。

在未来的实践和探索中，企业合规检察建议应当注重其职能从裁量性转变为预防性的趋势，改变实践中常用的检察建议后置模式，转为向检察建议前置模式的探索。

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注释

[1] 黄文艺、魏鹏：《国家治理现代化视野下检察建议制度研究》，载《社会科学战线》2020年第11期，第184页。

[2] 欧阳本祺：《我国建立企业犯罪附条件不起诉制度的探讨》，载《中国刑事法杂志》2020年第3期，第76页。

[3] 在刑事合规不起诉的实践探索中，不起诉决定作出的不同时间节点可能对检察建议效力和合规建设成效会产生不同影响。那么，根据不起诉决定与检察建议的时间关系，可以将检察建议分为“检察建议前置”模式和“检察建议后置”模式。在“检察建议前置”模式中，通常是将检察建议置于不起诉决定之前。在检察建议前置模式中，涉罪企业合规计划的建设、履行情况将作为检察机关是否继续进行追诉的重要因素。涉罪企业若想获得检察机关不起诉决定，就需要积极履行检察建议、建立有效合规计划。而在“检察建议后置”模式中，将合规监管型检察建议置于不起诉决定之后。检察机关首先对涉罪企业作出不起诉决定，然后再向企业作出建立合规计划的检察建议，检察建议在不起诉决定做出之后或者与不起诉决定同时作出。参见谢登科、张赫：《论刑事合规不起诉中的检察建议--以最高人民检察院第81号指导性案例为视角》，载《青少年犯罪问题》2021年第3期,第26页。

[4] 李奋飞：《论企业合规检察建议》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期,第100页。

[5] 例如在福建省泉州市鲤城区检察院办理的一起案件中，办案人员通过制发检察建议的方式，建议涉案企业对其在全国范围内的3000多家店铺的租赁合同进行排查，防止企业内部人员低价租入店铺、高价转租公司的“二手转”现象发生。最终，一份检察建议便为该企业节省了3500多万的开支。参见肖文琦：《一份“价值”3500万的检察建议书》，载《检察日报》2017年8月14日。

[6] 王雪琪：《企业合规检察建议制度研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2022年第2期,第119页。

[7] 杨宇冠：《企业合规案件撤回起诉和监管问题研究》，载《甘肃社会科学》2021年第5期,第96页。

参考文献

[1]黄文艺、魏鹏.国家治理现代化视野下检察建议制度研究[J].社会科学战线,2020(11):184.

[2]欧阳本祺.我国建立企业犯罪附条件不起诉制度的探讨[J].中国刑事法杂志,2020(3):76.

[3]谢登科、张赫.论刑事合规不起诉中的检察建议--以最高人民检察院第81号指导性案例为视角[J].青少年犯罪问题,2021(3):26.

[4]李奋飞.论企业合规检察建议[J].中国刑事法杂志,2021(1):100.

[5]肖文琦.一份“价值”3500万的检察建议书[N].检察日报,2017-8-14.

[5]王雪琪.企业合规检察建议制度研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2022(2):119.

[6]杨宇冠.企业合规案件撤回起诉和监管问题研究[J].甘肃社会科学,2021(5):96.