苏南30年：什么造就了制度化的政商关系？

在当下挑战重重的经营环境中，地区政商关系与营商环境是一个不可忽视的因素。制度化的政商关系是如何形成的？背后有哪些形成机制？制度化的政商关系会发生逆转吗？如何理解政商关系？

带着这些问题，华东师范大学公共管理学院的叶志鹏博士及其团队深入到中国苏南地区M市的商业生态中，2015年至2023年期间与M市已退休或在任的领导干部，以及企业、行业协会负责人开展近十轮的调研访谈，汇聚了丰富而珍贵的一手资料，展现了地区政商关系如何由庇护主义转向制度化的过程和背后的形成机制。

政商关系的这一演变不仅是企业管理者需要思考的机会和挑战，也是商业力量在影响地方政府行为和在经济环境中发挥着关键作用的见证。

（本文仅代表作者观点，不代表《中欧商业评论》立场，仅供读者参考。）

在中国，政商关系是每一位商人热切关心的话题。如果要观察和研究地区政商关系，苏南地区无疑是一个绕不开的研究对象。

苏南地区是我国近代民族工业的重要发祥地，历经百余年的工业化进程，一直都是我国制造业高度集聚与工商业组织最为发达的地区之一。长期频繁的政商互动，不断形塑着苏南地区的政商关系。

我们研究发现，“制度化”是理解苏南地区政商关系形态的关键词。早在2000年初期，便有研究指出，相较于其他地区而言，苏南地区的政商互动具有更强的规则性和可预见性。

M市位于苏南地区的核心区域，依据多个颇具影响力的营商环境评估报告，M市常年位居大陆县市营商环境榜首。我们通过对M市的长期观察发现，这一地区的政商关系呈现出越来越明显的制度化特征，企业往往通过行业协会或商会与政府互动，同时政府更倾向于采取普惠式政策解决企业经营问题，在政商互动中采取“一视同仁”的态度，且善于运用制度规则来规范政商互动。

问题是，这种制度化的政商关系究竟是如何形成的？

带着这一问题，我和研究团队走出书斋、进入田野。自2015年至2023年我们团队经常性地赴M市开展调研，对象既包括已退休或在任的领导干部，也包括各委办局的一线干部，还包括企业、行业协会和金融机构负责人，搜集了大量的一手调研资料。

此外，我们还到档案馆查阅尘封已久的历史文档与政策文件，结合多部领导干部的口述史资料，对20世纪80年代至2000年初期M市的政商互动关系进行历史考证，梳理了改革开放后M市政商关系的历史演变。

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从18只螃蟹到“马上办”的撤销

1、改革开放初期，“礼物经济”策略

与大多数地区相类似，改革开放之初的M市同样呈现典型的庇护主义政商关系形态，私人关系在政商互动中发挥重要作用。地方干部借助血缘、地缘网络，通过人脉关系说服上海和“大三线”地区的国营厂到M市投资办厂。

时任Ｍ市政府领导人WLG十分重视利用地缘社会网络助力招商引资和优化营商环境，在1984年连续召开了两次“家乡建设座谈会”，动员在上海等地工作的Ｍ市籍乡贤为Ｍ市介绍外商投资与合资项目。据一位退休领导回忆，“WLG经常是白天顶着太阳跑上海……所有的项目都是Ｍ市人自己找的”。

对于非血缘、地缘关系的潜在投资者，地方干部秉持“生意不成友情在”的原则，在与投资者交朋友的同时，依靠私人情感说服他们前来投资。

据一位退休干部介绍，“M市的第一家台资企业是18只螃蟹引进来的。当时他们是去上海的，跑了一个多月，几十个图章才盖了三分之一。当时正好10月份，我们请他们到M市来吃螃蟹，走的时候每个人一只螃蟹，送到飞机上。老板很感动，当时就决定投资M市”。本质上，这是一种“礼物经济”策略，通过礼物交换来构建双方的人情关系，让企业家通过投资来回报之前欠下的人情。

此外，政商互动呈现“特事特办”的非正式化特征。M市政府创设各类非正式制度为外资提供政务服务，这类服务往往无明文政策，一事一议。

以Ｍ市引进的第一个外资项目（日本“苏旺你”手套公司）为例，“由于是江苏首家中外合资企业，签约后关于投资比例、注册登记、厂房建设等方面的审批过程异常复杂。Ｍ市有关部门果断决定代替企业上南京、北京，跑了123次、敲了732个章，”某退休干部在采访时提到。

M市政府还对企业进行选择性扶持，尤其是那些资本雄厚、规模大的外资企业。这一点在对台商的态度上尤为明显，首先是对龙头企业，常以宽裕的土地供给作为吸引策略。

2、转折点，“第五套班子”成立了

2000年前后，M市的政商关系形态发生了明显的转变，政商互动从依赖于个体的庇护主义形态向依赖于团体的组织化参与过渡。

标志性的事件是1998年台协会在M市的成立，这也是全国县域中获批的第一家。至20世纪90年代末，Ｍ市已集聚数百家台资企业。2000年至2007年，有2000多家台企涌入Ｍ市，其中超过一半是IT制造企业。

关于M市的台资经济，历来有着“3456”的说法，即GDP的30%、工业总产值的40%、利用外资的50%、进出口总额的60%由台资企业贡献。得益于此，台协会在M市的政商互动中扮演着举足轻重的角色，乃至被喻为M市的“第五套班子”。

政府对企业的服务逐渐从大企业扩展至小企业。在这一时期，政府通过台协会为台资企业提供普惠式的公共服务。

台协会提供的最重要的“公共物品”当属政企沟通，且相较于大企业而言，中小企业更能从行业协会中获益，借助集体行动与地方政府进行政策沟通，例如2000年全国首个封关运作的出口加工区就是台商向Ｍ市政府建言后的政策创新。

如果说行业协会反映了企业寻求与地方政府建立制度联结的诉求，M市成立的“马上办”机构则反映了地方政府主动服务快速集聚的商业群体的努力。

2005年，M市政府联合台协会成立了“马上办”服务中心，旨在帮助新来的台商台胞处理各项事务，而不仅限于先前对若干大企业的“特事特办”。

一位干部介绍说，“那时候千奇百怪的事情都有，包括酒驾、往生等。新台商过来，对我们的服务和环境都不清楚，我们指点一下，他们可以少走弯路”。

不难看出，这一阶段Ｍ市的政商关系开始呈现法团主义特征，即企业通过组织化的行业协会与政府进行互动。政府由为少数大企业提供私人物品逐渐转变为向所有企业提供公共物品，企业之间内外有别的特殊主义逻辑开始向普遍主义逻辑转变。

依托台协会，企业更愿意通过组织化的方式向政府提出诉求，而政府则在此基础上通过制度化的渠道吸纳企业的集体诉求，与台协会建立稳定的、组织化联系机制，推动了政商互动的制度化进程。

不过，M市在这一发展阶段的制度化政商关系只能说是初步形成。一是政商关系的普遍主义主要集中在台资企业内部，在不同的企业群体之间依然存在特殊主义逻辑。二是政商互动过程中的个人意志依然发挥作用，制度和规则的透明化有待加强。

3、“亲”“清”新型政商关系基本实现

自2000年以来，M市政商互动的制度化程度越来越高，呈现典型的普遍主义特质，这主要表现在三个方面：

一是政商互动的规则愈发清晰，标准化的程序在一定程度上弱化了领导人的个人意志，二是政府建立了服务所有企业的制度化渠道和机制，三是政府建构对所有资本一视同仁的经济发展规划和产业政策。

由于很多事情已经可以实现照章办事，标准的程序减少了关系和权力发挥作用的空间。一个典型的例子即是2014年“马上办”机构的撤销，原因在于“制度越来越透明，所有政府部门的权责都很清楚，法律边缘地带比较少”。

历经30余年的制度化演变，M市政商关系基本实现了“亲”上加“清”。

一方面，政商互动过程中的人格化因素被抑制，企业无论类型和规模均通过制度化渠道与政府进行规范的互动，实现了政商关系的“清”。

另一方面，政商之间的良性互动关系建立在企业组织化参与的基础上，因此政府会主动、靠前地为所有企业提供优质服务，由此实现了政商关系的“亲”。

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“拆笔记本电脑的故事”

回顾历史进程可以发现，制度化的政商关系并非M市政府一开始有意追求的主观产物，而是政府与市场组织等多种力量形塑的结果。

这一过程中，时间无疑是个重要变量。各类因素在时间的催化下，形塑出M市独特的制度化政商关系。我们发现，背后的形成机制主要依赖以下两个条件：基于血缘、地缘和业缘，企业之间形成了紧密的联合网络，以及M市地方官员群体所呈现出的独特精神气质，按规章办事、高效规范的工作态度和服务企业的担当作为精神。

一方面，台商之间形成了以台协会为中介的组织化行动网络，这是M市区别于其他地区的显著特点。基于血缘、地缘的抱团意识为台资企业的联合提供了强大的情感支持与信任基础，这种商帮文化与关系型社会网络近似于明清时期的徽商和晋商，以及当今的温州商帮文化。

例如，1989年，第一家台资企业顺昌纺织率先落户开发区，接着就有顺隆、顺丰、顺发等一串‘顺’字号台资企业先后诞生。“台湾商人重人脉、喜群聚的特性诱发了‘以台引台’的效应，使Ｍ市迅速成为台资企业的集聚区。”

另一方面，企业之间基于业缘的产业链联合网络，进一步为不同规模乃至不同所有制的企业间联合提供了利益基础。

这种网络起初局限于台资内部。以IT制造业为例，龙头企业的入驻能吸引为其配套的上下游企业整体移动，“牵一发而动全身”。

随后，企业间联合网络通过产业链配套协作关系逐渐向本地企业扩展。这主要是因为外资企业尤其是台资企业在本地的深耕发展，开始在本地布局完整的产业链体系，这便为本地企业参与配套协作提供了机会。

当然，企业间联合也离不开M市政府的助推角色。M市政府较早意识到产业链招商和全产业链培育的重要性。

一位干部用闻名遐迩的“拆笔记本电脑的故事”形象地介绍了产业链招商理念，“我们(开发区)当时有一个副主任，带领大家把电脑拆开来，缺哪个就招哪个。比如光电产业，我们做了全国最完整的一条产业链。” Ｍ市政府的招商选资策略无意中为企业基于产业链的组织联合奠定了基础。

在招商引资环节，目前已完全依托“18部门联审制度”运行，“早年间给外资企业宽裕土地的时代已经一去不复返”。即使对Ｍ市经济贡献最大的台资企业，“也没有特殊政策照顾，全部照法律法规来谈”。

再比如前面提到的“拆笔记本电脑的故事”，一个完全不懂行的普通干部为了招商引资，硬是通过实践拆电脑将自己变成该产业的“内行人”。

M市地方官员的独特精神气质，典型地反映在政府提出的一系列口号标语。早在1998年，M市政府便提出：“对外资企业服务不说‘不’，只说‘怎么做’”。2000年，M市率先在全国提出“亲商、富商、安商”的营商理念，在全国引起了较大的社会反响。

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制度化的政商关系会发生逆转吗？

管中窥豹，M市政商关系的制度化也折射了苏南地区政商关系的演变方向。我们还关心，苏南地区的政商关系未来会发生怎样的演变？这种制度化的政商关系会发生逆转吗？

从商业端来看，制度化的政商关系能否维系，取决于企业间联合网络的紧密度。M市的案例表明，其政商关系形态因企业间联合网络的强化而发生转变，由此形成政企力量的动态平衡，促使传统的政商关系向制度化政商关系转变。

因此不难推断，如果一个地区缺乏企业间紧密的联合网络，即便拥有比较发达的市场经济，其政商关系也难以制度化。

例如，与M市同为台商集聚高地的广东D市，由于地方政府在早期发展时缺乏全产业链布局，台资企业多集中在轻工业消费品领域，龙头企业难以对地方产业链网络进行有效整合。这使得台资企业之间及其与内外资企业之间难以形成在地化的紧密型产业链分工协作网络，故而制约了企业组织化参与政商互动的能力。

从政府端来看，制度化的政商关系是否会发生逆转，还取决于地方官员所面临的政治经济激励结构。

北京大学周黎安教授曾提出著名的“官场+市场”互动理论。这一理论强调，地方官员的政绩与辖区企业的市场竞争绩效紧密联系在一起，由此形成了“政绩—业绩”纽带和地区增长联盟，而这恰是制度化政商互动的重要前提。

这意味着，如果改变地方官员的激励结构，使其“政绩”脱离于辖区企业的“市场绩效”，那么支持地区增长联盟的政治经济激励结构便会松动，制度化的政商关系也将难以维系。

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商业力量的“用脚投票”

一个值得讨论的议题是，为什么各地区都在加速推进营商环境建设，地区政商关系也呈现出制度化的趋势，但从商业群体的主观感知来看，还存在一定的差异呢？

正如前文提到的制度化的政商关系有赖于一种普遍主义的精神特质，地方政府需要“一视同仁”地为辖区内的企业提供良好的政务服务，并对自身的权力行使进行有效约束。

而在中国社会的关系文化中，“一视同仁”并非居于内核位置，其更为强调的是一种内外有别的特殊主义。

费孝通先生提出著名的差序格局理论，描述了在亲属关系、地缘关系等社会关系中，常以自己为中心像水波纹一样推开，愈推愈远，且它随自己所处时空的变化而产生不同的圈子。

政商关系的制度化进程深深根植于其文化土壤，但文化观念的塑造又最为困难。

我们的研究也发现，M市政商关系尽管发生了制度化的趋势，但仍然缺乏一种具有普遍主义精神内核的文化土壤。改革开放以来，尽管地方官员被赋予了推动辖区经济发展、塑造营商环境的发展激励，但正如前文所述，这种政治经济激励结构也极易松动。

在这一背景下，商业团体便被赋予了重要的历史使命。商业力量既受政府行为所影响，也反向形塑着政府行为。

地理是不变的，但资本是流动的。商业力量受各地区政商关系与营商环境的深刻影响，在那些更为制度化的地区政商关系中，商业力量也往往能够得到更加稳定且持续的发展。

此外，商业力量也在无时无刻通过“用脚投票”，为各地区的政商关系“打分”。那些能够创设更佳营商环境的地区，总能得到企业经营绩效的嘉奖。而正是在这种政商互动与跨地区的竞争比较中，地方政府也在学习如何创设更佳的地区政商关系。

注：

部分采访内容来源于：叶志鹏,李朔严.制度化的政商关系何以形成?——基于M市的历史性分析[J].社会学研究,2023,38(05).

*本文仅代表作者观点，不代表《中欧商业评论》立场，仅供读者参考。