深圳近半城中村改建新路，政府要“啃”硬骨头

城中村中居住的人口占深圳实有人口数约60%。而各城中村情况并不一致，有的需要拆除重建，有的则只需整治提升。图为某城中村内的场景，居住者可非常方便获得一系列生活服务。《财经》记者 焦建/摄

文｜《财经》记者 焦建

1月5日，一项与推进城中村分类改造有关的新政，在深圳开始征求意见。

该政策的暂定名称为《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）（下称《意见》），由深圳市规划和自然资源局会同深圳市住房和建设局起草。

《意见》的公布时间节点，选在周五晚间。但以“系统全面平稳解决城中村历史遗留问题，合理利用国土空间资源，推动城市可持续高质量发展”为目标，其依然引发各方高度关注。

原因多重。例如，《意见》内容事关当地超过40%建筑总量的城中村。事实上，作为深圳土地利用乃至城市发展的核心问题之一，当地的一系列相关尝试此前已有多轮。历经这些改革后所留下的问题，因事关多重利益，则被普遍认为是难以啃动的“硬骨头”。

一系列相关数据，可资佐证其改革所涉规模。2023年9月，当地著名智库、中国（深圳）综合开发研究院在《深圳城中村楼栋字典2022》中公布的数据显示：截至2022年底，深圳以自然村为单位的城中村单元共计2042个，城中村总楼栋约31.9万栋，总套（间）约591.3万，总建筑面积约2.2亿㎡，占全市建筑总量比重超过40%。

从居住人口数量角度看，在城中村中居住的人口，占据了该市实有人口的约60%。2023年，一些与该市约六成人口居住有关的改革尝试，曾在一定范围内进行，也引发了一系列讨论。

在更为宏观的角度上，2023年4月，中央提出超大特大城市积极稳步推进城中村改造。在一系列相关城市中，深圳拟定并征求意见的此项“大计划”公布时间相对较早。其能否破解目前城中村改造工作瓶颈、构建空间治理新模式的系统方案，或许具有一定的探路意义。

例如，作为一线城市的深圳此次改造涉及的面积广阔，要影响的人口因此较多。跨越周期长、投资额大，既可被视为是全局性改革的“极限场景考验”，亦被视为改善固定投资不足的“开山炮”。

2023年4月，中央提出超大特大城市积极稳步推进城中村改造。深圳相关规划或具有一定探路意义。图为福田口岸某村经改造后的旧住宅区，引入了酒店、超市，亦开出了甜品店。《财经》记者 焦建/摄

《意见》中包含了一系列相关细节。整体而言，其在强调政府主导、分类实施、尊重历史、稳步推进等工作原则基础上，提出了建立系统性、可持续的长效工作机制，并提出了改造工作需遵循的基本原则和工作流程，明确政策衔接规则。

在此基础上，《意见》明确：改造对象是以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域。分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类。具备条件的实施拆除新建，不具备条件的实施整治提升。介于两者之间的，则实施拆整结合。

在具体问题具体分析基础上，对于各方高度关注的需拆除新建类的城中村改造项目，《意见》提出由区政府组织实施拆除新建类城中村改造工作。在流程角度，拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人三分之二以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施。

这被认为是颇具深意的突破性措施。“以往‘政府统筹、市场运作’模式中，统筹没有发挥到位，基本让位于市场。《意见》强化了政府统筹，有望避免市场化导致规划被突破的一系列问题，比如拆迁补偿成本突破，倒逼对容积率突破等。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉如此对《财经》记者解析，“此外，旧模式由市场主导，不具备公共利益属性导向的开发，很难推行多数人同意即可通过同意改造和改造的方案，也很难避免‘钉子户’。”

“新模式下明确了成片开发、重点功能区和轨道交通以及重大发展平台的改造范围界定，以及政府主导和强化规划刚性引领，意味着改造具有了公共属性。就可按照民法典、物权法规定的少数服从多数原则，三分之二同意即可。”他指出，“《意见》明确‘总成本+微利’收储补偿金支付原则，倒逼改造必须要做到依法征收、控制总成本。对于非法建筑、非本村村民、无证的物业等，不能像过去那样也给予类似合法物业、本村村民的补偿，不可能出现高额补偿。”

在此基础上，针对整治提升（含拆整结合）类城中村改造项目，《意见》也提出了工作流程，其实施主体可由区政府依法确定街道办事处组织实施，或视情况选择具有一定规模、信誉良好、具备整治提升类城中村改造经验的企业。为建立长效治理，则通过引导村股份公司引进或自行成立物业服务企业，采用菜单式物业管理、村股份公司兜底等多种方式。

在房地产市场依旧处于下行阶段之时，面积涉及差不多半个城市的此项新政，其实施的前景如何？各方意见较为纷纭复杂。

在乐观者看来，以往深圳的城中村改造往往以单个村为单位，因此存在“挑肥拣瘦”的问题，哪个经济价值高就改哪个，对于存在短板却能满足民生诉求等利益的项目则推进困难。通过统筹，有望将周边低效用地也一并纳入实施改造。

从空间利用角度来看，深圳以往的低效用地以“插花”形式在多地存在。通过把改造与重点发展项目、民生项目推进结合，既能为这些项目提供发展空间，也可实现土地节约化利用，提高了用地空间，通过成片开发降低了改造成本。

细究相关改造的细节，钱从何来？依然是各方高度关注的问题。这一方面源于目前的宏观政策层面给出的支持工具，比如靠国企和公共资金（专项债、专项借款）等，尚不足以推进动辄百亿的项目，市场资金参与的积极性不高，激发市场主体的动力面临挑战。

“房地产市场下行，前期改造成本无法通过后期商品房销售来平衡资金，而且前期参与的民企都陷入债务危机，而国企改造的协调能力不如民企那么强。”有研究者指出。

另一个难题，其实也与以往改革已进行了数轮有关。“经济价值大的，基本上都已经过了规划或已经开工，剩下的都是难啃的骨头。”李宇嘉指出，“前期改造的项目有高额补偿，提高了居民胃口。现在要依法征收，村民可能不同意。因为不改造他们一样可继续搞出租屋经济，不影响收入。”“此外，改造还要配套建设保障性住房增加成本，如何平衡也是大问题。”

但他也指出：《意见》提出的区域统筹有一定亮点，因为对于改造资金难以平衡的，区政府可在行政区内算大账，“以肥补瘦”。整体而言，“思路挺好，挑战也不小”。

责编 | 周瑾

题图｜《财经》记者 焦建