专访文宗瑜：国有资本经营预算改革还缺什么?
2024年初，国务院发布《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（下称《意见》），对涉及近6000亿元的重要国家账本管理方式实施改革，要求在收入端扩大国有资本经营预算实施范围。
中国财政科学研究院研究员文宗瑜曾参与上述《意见》起草及征求意见的讨论，对于国有资本经营预算，他有着多年跟踪与研究，文宗瑜认为，《意见》出台的背景是近6000亿元的国有经营预算规模与政府预算收入、一般公共预算以及社保基金预算收入不成比例，需要通过条例修改，提高国有资本经营预算收入规模，也要提高国有资本经营预算支出效率。
《意见》出台，分别对国有资本经营预算收入和支出两方面提出新要求，除了扩大收缴范围，也提出支出纳入预算管理，文宗瑜认为，支出改革最大的亮点在于“全面提升预算绩效”。
文宗瑜认为国有经济国有资本布局调整应该“有进有退”，国有资本布局不仅要向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，同时也应该从一些竞争性领域退出。但《意见》只有“进”，没有明确涉及“退”。
从改革思路上，文宗瑜表示中长期应该继续推动国有资本经营预算改革，且要推动国有资本经营预算转变为国有资本价值预算。概念上，国有资本价值预算覆盖国有资本经营预算，经营预算关注增量，价值预算同时关注存量与增量。“通过国有资本价值预算，将来能把现在不到6000亿的预算规模，做到2万亿、3万亿甚至更多。”
不过，当文宗瑜在2021年提出上述观点时，引起了一定的争议，并未被全部采纳入《意见》当中。原因在于，涉及国有资产出售的问题“很敏感”。
经济观察报：能否复盘一下当初参与《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》制定的过程？
文宗瑜：这项工作始于2021年，拟对整个国有资本经营预算制度办法进行修改完善，也是整个“十四五”期间财政预算工作里的工作内容之一。当时大家讨论较多的内容，是如何明显扩大国有资本经营预算规模。
从2007年开始，“中央+地方”国有资本经营预算收入金额，从1500亿元增长到2023年接近6000亿元，国有资本经营预算规模依旧存在“三个不成比”：第一和政府预算收入规模不成比；第二，和一般公共预算收入规模不成比，从数据上看，一般公共预算收入规模在2020年已接近20万亿元；第三，和近10万亿元的社保基金预算收入规模也不成比。
在政府预算里面，国有资本经营预算规模最小。在这种情况之下，需要通过条例修改，提高国有资本经营预算收入规模，也要提高国有资本经营预算支出效率，这就是该《意见》的出台背景。
经济观察报：制定过程中，有过哪些争议和讨论？
文宗瑜：有一点争议较大：国有资本经营预算实施范围“全面覆盖”是指只在母公司层面全覆盖，还是子分公司层面也覆盖？
此前，参股公司和母公司合并报表后，只把母公司作为征收对象。讨论结果是，要把一部分资产公司、国有控参股公司直接作为国有资本经营预算对象。
当然，国有控参股公司有相当多的国企母体，是不是所有股东都要作为国有控股征收对象，是单独征缴还是合并报表征收母体……这些细节问题都还需要明确。
注：《意见》规定国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。
另一个问题是国有资本经营预算收入上缴比例问题。十八届三中全会曾要求到2020年，国有资本经营预算收入30%划转到一般公共预算。如今，要不要继续扩大比例，比如要不要扩大到40%、50%。我当时建议该比例要提高，但此次《意见》对于是否提高划入一般公共预算的比例，并没有进行明确的定量规定。
但我预判，未来肯定会突破30%，现在的国有资本经营预算支出更强调民生性和社会性。同时，一项制度、一个政策的要求越具体，操作反而越难。在目前财政面临挑战的背景下，此次未设定划转比例，操作起来会更有空间，有些地方能划转到40%，甚至50%的比例。
经济观察报：此次出台的《意见》有什么亮点？
文宗瑜：其中一个亮点是国有独资企业、国有独资公司强制分红，履行出资人职责的机构要提出国有控股参股公司的分红方案、利润分配方案。
经济观察报：提高国有资本收益上缴公共财政比例，用于保障和改善民生时，国有企业会不会承担“双重分红”义务，会加重国企负担吗？
文宗瑜：从国有资本经营预算收入里向一般公共预算划转时，不会重复征收。但也涉及一个问题，原来分红在母公司合并报表，当一些控参股方单独成为征收对象后，可能对整个母公司利润总额形成影响，上缴数额也会有一定影响。
经济观察报：透过《意见》看，现阶段的国有资本经营预算改革还缺什么？
文宗瑜：问题的关键，在于国有资本经营预算没有实现国有资本价值预算。国有资本价值预算除了征收红利，还包括国有股减持、国有资产出售等，通过国有资本价值预算，将来能把现在不到6000亿的预算规模，做到2万亿、3万亿甚至更多。
新一轮国有资产管理体制改革已经在推进国有资本运营专业化发展，为国有资本价值预算创造了条件。
目前政府预算体系中的国有资本经营预算，主要是国有企业按年度实现利润的百分比上缴红利，预算的只是增量；但国有资本价值预算要覆盖国有资本经营预算，预算的是“存量+增量”。
国有资本价值预算包括中长期预算与年度预算，国有资本价值中长期预算侧重于国有资本价值波动及国有股权变现规划，国有资本价值年度预算侧重于当年度的国有资本运营收益与国有股权变现收益。
国有资本价值预算要考虑与编制政府资产负债表或国家资产负债表相衔接，国有资本价值纳入政府资产负债表或国家资产负债表的编制中，国有资本运营收益也要计入政府资产负债表或国家资产负债表。
未来，还可以依托国有资本价值预算建立经常性权益储备。国有资本运营收益是经常性权益储备的主要来源，国有股权变现收益是经常性权益储备的补充来源，经常性权益储备在国有资本价值预算中设为跨年度科目。经常性权益储备主要是定位于政府或国家的“大的支出缺口”弥补，还可用于政府债务或国家债务的偿还。“大的支出缺口”，是指政府预算的两大支出缺口，包括一般公共预算支出缺口与社保基金预算支出缺口。
经常性权益储备除了用于弥补政府或国家的支出缺口，还可用于政府或国家的债务偿还。依托国有资本价值预算建立经常性的权益储备，可以解决政府资产负债表或国家资产负债表的平衡问题。
经济观察报：国有资产价值预算这个观点，当时2021年制定文件的时候提过？
文宗瑜：也提过，但大家都不太赞成。
经济观察报：为什么不太赞成？
文宗瑜：两个问题，第一，国有资产中只要涉及国有股权出让、国有资产出售，就会很敏感。第二，操作路径还不成型，尤其在经济下行压力加大的情况下，国有股卖给谁？
经济观察报：《意见》对国有资本经营预算支出的要求上，有哪些创新之处？
文宗瑜：近十多年内，国有资本经营预算支出绝大部分被用于国有企业资本注资，包括债权投入，也就是说，60%以上又回到了国有企业。此次《意见》除了支持国有企业发展资本金注入，更强调全民共享，调入一般公共预算来改善民生。
其次，支出也要侧重同步优化国有经济布局，推动结构调整。我觉得最重要的一点在于，《意见》强调了支出纳入绩效管理，推动预算和绩效融合，这是一个新提法和新要求，之前国有资本金预算支出没有做过绩效管理，但“十三五”期间，财政绩效管理已经在实施了。
经济观察报：《意见》某种程度上是否也能对国有资本的布局和优化发挥作用？
文宗瑜：肯定能优化和促进，但不会起到根本性作用，是作用大和小的问题。国有资本经营和布局，最主要通过国有资本经营预算支出再投资新领域来实现。
国有资本布局调整应该“有进有退”，但《意见》只有“进”，没有“退”，《意见》提出，“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，促进经济高质量发展。
现在最大的问题，国有资本布局结构调整没有以“有进有退”为目标，有的竞争性领域应该退出，这次《意见》中没有明确涉及。
经济观察报：如何评价《意见》中关于预算审核监督的新要求？
文宗瑜：和以前相比，《意见》对监督的确提出新要求，比如强调人大监督和审计监督。虽然文件里没有写那么具体，但我个人理解，未来应把人大监督和国有资本经营预算监督结合起来，包括每年向人大常委会提交国有资产管理报告等。还有一点很重要，除了年度审核，再过五年，也要复盘做审核。
经济观察报：预算管理流程还有哪些可调整的空间？
文宗瑜：预算流程应该像一般公共预算那样引入预算绩效评估，让人大在里面充分发挥作用。现在在一般公共预算中，人大发挥的作用越来越大，预算支出安排也要反复和人大常委会财经委沟通，将来国有资本经营预算也要像这样发挥人大监督作用。
经济观察报：从覆盖范围上看，是否应将国有金融企业纳入这一管理体系中？
文宗瑜：金融企业绝大多数已上市，上市后国有控参股，强制分红上缴时，算国有控股类。
不过，国有控参股的金融企业涉及一个问题，中央本级金融企业虽然还有盈利，但地方中小金融机构，包括一些上市金融机构处于亏损中，这种情况下，分红是个问题。
现在处于转型期，金融风险很大。我认为，强制金融企业继续分红，对国有资本经营预算收入规模大幅度提高作用不大。
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