宏观市场 | 完善上交机制，提升支出效能——解读《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》

2024-01-11 00:01

国有资本经营预算，收益上交，支出效能

2024年1月6日，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号，以下简称“《意见》”）。

第一，完善收益上交机制。一是有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳。《意见》特别强调党政机关及事业单位所办一级企业，或将是新一轮改革重点。二是完善足额上交机制。对国有控股和参股企业，要求“利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平”。三是要求各级政府完善上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。如需调整，报本级政府批准后执行。

第二，提升支出效能。一是聚焦关键领域，优化支出结构。《意见》提出：“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。”对于前瞻性战略性新兴产业，或将加大资本金注入力度。二是推进支出绩效管理，提高绩效约束。

事件：

2024年1月6日，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发〔2024〕2号，以下简称“《意见》”）。

点评：

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。与一般公共预算、政府性基金预算，社会保险基金预算共同构成我国预算体系的“四本账”。2022年国有资本经营预算收入5688亿元，其中，中央与地方国有资本经营收入分别为2343、3345亿元。

此次《意见》是2023年11月召开的中央全面深化改革委员会第三次会议审议的主要内容之一，也是2024年1月召开的中央经济工作会议提出“深化重点领域改革”的内容之一，是对此前国有资本经营预算改革的进一步完善与深化。《意见》分别对国有资本收益上交机制、国有资本经营预算支出效能等重点内容进行明确和细化，使之在管理操作层面实践性更强。

下文将介绍文件的具体改革措施及要求。

一、完善收益上交机制：主体+类型+比例

《意见》强调：“有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳。” “应纳尽纳”或涵盖多个角度：国有企业主体；企业上交类型；企业上交比例/规模。

第一，扩大国有企业主体覆盖面。企业覆盖面的扩大一直是国有资本经营预算的主要改革方向之一，但目前覆盖面仍不全面，此次在实施范围基础上提出“应纳尽纳”，扩围的改革步伐或将加快。

从主体标准来看，明确主体范围。根据《意见》，“政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益，法律法规另有规定的除外。”

从目前覆盖现状来看，中央与地方层面均有未纳入国有资本经营预算管理的应纳入国有企业。2016年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提到“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度”。这说明在“十三五”规划中就已指出要全部覆盖的问题。但2020年审计报告披露：“覆盖面仍不完整。……至2020年底，有62个部门所属的1257家企业（资产总额4793亿元）未纳入。” 2021年审计报告披露：“还有58个部门所属679户企业未按规定纳入预算管理，抽查其中12户应缴国有资本经营收益3.59亿元。” 以上仅是中央审计层面发现的问题，在地方层面，同样存在未纳入的问题。

此次《意见》强调：“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益。”这与2021年全面推开省级党政机关和事业单位经营性国有资产将集中统一监管的改革步调相一致，而此前的相关政策并未将该类主体单独强调，或是本轮改革的重点之一。

第二，根据国有资本收益类型，完善足额上交机制。《意见》对国有资本收益的四个类型进行了重申，“国有资本收益包括国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等”，这与此前的规定一致。其中，对于国有控股、参股企业，《意见》特别提出：“利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。” 这表明将健全国有控股和参股企业的分红制度，未来或将提升其分红水平，以夯实国有资本经营预算。根据2014年财政部《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》，国有独资企业应交利润收取比例分类核定，比例从免交到25%不等。

第三，严格规定上交比例口径，但分类分档比例具有一定灵活性。根据历年审计报告，当前仍出现不少未按比例及时足额上交收益、上交收益比例偏低等情况。此次《意见》从两方面对按比例上交进行了明确。一是严格确定上交收益比例计算的基础口径。《意见》明确：“国有独资企业和国有独资公司以年度归属于母公司所有者的净利润为基础，依法扣除以前年度未弥补亏损、提取的法定公积金等后，按一定比例计算上交收益。”对于计算口径的明确，将有助于上交主体以及监管部门准确核定收益的规模。二是给予地方政府对分类比例灵活调整的空间。《意见》提出“各级政府要根据行业、企业类型等，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。”可见，分类分档的核心规则并未改变，但需要进行动态调整。需要作出调整的，由本级财政部门会同政府授权履行出资人职责的机构（部门）提出建议，报本级政府批准后执行。

二、提升支出效能：优化结构、推进绩效管理

2022年国有资本经营预算支出规模为3395亿元，调入一般公共预算资金规模为2643亿元。此次《意见》另一个重要内容是提升国有资本经营预算支出效能，支出效能的提升将体现在支出结构、支出绩效管理两大重点方向上。

第一，聚焦关键领域，优化支出结构。《意见》提出：“聚焦关键领域和薄弱环节，增强对国家重大战略任务的财力保障。……推进国有经济布局优化和结构调整。”这也体现了中央工作会议提出的“宏观政策取向一致性”要求，财政政策与产业政策更加注重相互协调，在优化支出结构上与产业布局优化方向保持一致。具体来看，《意见》提出：“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，促进经济高质量发展。”由此，对于加快布局前瞻性战略性新兴产业，或将加大资本金注入力度，引导产业发展。

目前，国有资本经营收入预算安排的支出类型包括：一是解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出。二是国有企业资本金注入。主要采取向中央企业和产业投资基金注资的方式，引导中央企业更好地服务于国家战略，将国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。三是其他支出。四是调入一般公共预算及补充全国社会保障基金。[1]支出主要用于资本金注入及政策性补贴，2022年分别为1987、706亿元，分别占国有资本经营支出的58%、21%。而对于重点领域的支出结构优化，也将直接体现在资本金注入及政策性补贴结构的分布上。2022年资本金注入规模中，前瞻性战略性新兴产业的规模为420亿元，占国有企业资本金注入规模21.1%，属于占比较高的产业投向，未来该占比或将进一步提升。

第二，推进支出绩效管理，提高事前事后绩效约束。《意见》提出：“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，……探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点。”此前，国有资本经营预算的绩效管理主要在中央层面提出，此次要求具备条件的地区先行试点。国有资本经营预算的支出一方面用于国有企业改革及资本金注入相关领域，另一方面为调入一般公共预算以补充财力。在当前财政紧平衡压力下，此次提出支出绩效管理，并对绩效管理方式进行细化，将有利于中央与地方层面更有效运用国有资本进行产业布局及财力统筹。

注：

[1]资料来源：财政部，《中央国有资本经营预算编报办法》（财预〔2017〕133号）（2017-09-26）【2024-01-09】，http://m.mof.gov.cn/czxw/201710/t20171025_2735401.htm

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来源: qq

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