【固定收益】特许经营和PPP统一适用，聚焦使用者付费——评特许经营修订征求意见稿

继国务院办公厅于2023年11月8日发布《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（以下简称《PPP新机制》）之后，11月16日财政部发布《关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》（财金〔2023〕98号），废止了2019年之前有关PPP的财政部发文。2023年11月28日发改委便就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订向社会公开征求意见（以下简称《征求意见稿》），结合PPP现行有效政策中并无操作指南相关文件，以及特许经营和PPP统一适用的情况来看，《征求意见稿》落地后很有可能成为PPP和特许经营的共用管理办法。

特许经营和PPP统一适用，聚焦使用者付费项目。《征求意见稿》明确“特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式”，“特许经营应当聚焦使用者付费项目”，与《PPP新机制》中“政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目“，“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”结合来看，特许经营与PPP统一适用，特许经营仅应用于PPP项目，PPP项目必须采用特许经营。具体范围包括交通运输、市政工程、生态保护、环境治理、水利、能源、体育、旅游等基础设施和公用事业领域。

通过特许经营开展的使用者付费项目包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费；项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。特许经营项目融资不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。

在采取方式方面，《征求意见稿》禁止特许经营采取BT方式，可以采取建设/改建-运营-移交（BOT/ROT）、建设/改建-拥有-运营-移交（BOOT/ROOT）、转让-运营-移交（TOT）等方式。

在期限方面，《征求意见稿》将原“最长不超过30年”的特许经营期限拉长至“最长一般不超过40年”。

在规范实施方面，《征求意见稿》中规定的实施流程与修订前基本保持一致，但突出强调了《PPP新机制》中提出的要求，包括特许经营方案要包含项目概述，建设背景和必要性，对是否适合采用特许经营模式进行论证，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准，鼓励民营企业以独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目，新增“特许经营各方应当遵守国有资产管理制度，规范特许经营项目有关阶段和环节涉及的国有资产管理，防止国有资产流失”。

在融资支持方面，除常规财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务和ABS外，《征求意见稿》增加“鼓励保险资金为特许经营项目提供多元化资金支持”和“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”。

在与PPP现行政策衔接方面，《征求意见稿》仍需明确超过政府支出责任占比10%的地区是否能新增不会增加政府支出责任的特许经营项目，项目资本金的资金来源以及本级政府实际控制的国有企业如何参与特许经营项目等问题。