宏观市场 | 欧盟产业补贴政策及其对我国的启示

2024-05-28 00:05

欧盟，产业补贴，经验借鉴

全球产业补贴竞赛愈演愈烈。欧盟在补贴数量不断攀升的同时，却鲜少遭受反补贴调查。据此，本文重点研究欧盟产业补贴政策并为我国产业政策提供经验借鉴。

从欧盟补贴现状看，疫情后欧盟补贴政策数量显著上升。从其补贴行业看，2023年欧盟补贴集中在农业和制造业领域，其中对专用机械，基础化学品和肉、鱼、水果、蔬菜、油脂的补贴占比位居前列。从其补贴方式看，欧盟补贴方式以财政补助和国家贷款为主，且疫情后财政补助的比重上升。

从欧盟不同行业的产业补贴实践看，在农业领域，欧盟通过多种措施将补贴由“蓝箱”转为“绿箱”：引入单一支付机制，将农业补贴与生产活动脱钩；引入交叉机制，将农业补贴与环境保护指标等挂钩；引入农村发展政策，将补贴与农村发展挂钩等。在工业领域，欧盟补贴侧重于提供一般基础设施的货物或服务、支持研发活动、环境保护和促进区域平衡发展等内容，且通过标准化的补贴规则、市场化的补贴程序，避免了补贴“专向性”认定。

借鉴欧盟产业补贴经验，建议我国农业补贴政策：一是增加不影响生产的直接支付比例，减少与生产相关的补贴；二是提高一般服务性支持，尤其是对农业创新的支持比例；三是完善以绿色生态为导向的农业补贴制度。

建议我国工业补贴政策：一是强化政府公共服务职能，重视为企业提供基础设施产品和服务；二是通过标准化的补贴规则、市场化的补贴程序规避补贴“专向性”认定，强化对技术研发的补贴；三是强化补贴的“绿色”属性，支持企业“绿色化”转型但避免补贴的“专向性”。

伴随全球补贴竞争强化，全球与补贴相关的贸易争端增加。1993-2024年（截至2024年4月25日），全球共发起反补贴调查687起。其中，针对我国的反补贴调查为271起，位居全球第一；随后依次为印度（105起）、印尼（36起）、韩国（34起）、土耳其（28起）、越南（26起）等，针对欧盟的反补贴调查仅为9起，欧盟是全球遭受反补贴调查的“洼地”。据此，本文将重点分析欧盟的补贴政策，为我国完善相关产业政策提供借鉴。

一、欧盟产业补贴现状

疫情后，欧盟新增补贴政策数量显著上升，由2008年的75项波动上升至2021年的1069项，随后小幅回落至2023年的881项。其中，自2020年疫情以来，为应对疫情带来的冲击并支持欧盟成员国复苏，欧盟出台了一系列刺激政策，2020-2023年年均补贴政策高达968.8项，为疫情前（2008-2019年）年均值的2.8倍。

从补贴类型看，全球贸易预警数据库（Global Trade Alert，简称“GTA”）将补贴措施分为被禁止的补贴（“红色”补贴）、可诉补贴(“琥珀色”补贴)和不可诉补贴（“绿色”补贴）。其中，被禁止补贴（“红色”补贴）主要包括“出口补贴”和“进口替代补贴”，即公共机构根据企业或产业的出口和国产产品替代进口给予的补贴；可诉补贴(“琥珀色”补贴)介于被禁止补贴和不可诉补贴，这类补贴可在一定限度内使用但超过限度后可被起诉；不可诉补贴（“绿色”补贴）则主要包括不具专向性的补贴和政府对科研、落后地区和环保的补贴等。

在欧盟执行的补贴措施中，被禁止补贴措施占据主导地位，其占欧盟补贴措施的比例在94.1%至99.3%之间。疫情以来，欧盟被禁止补贴措施比重上升，2023年欧盟被禁止补贴措施占补贴措施的比重高达99.3%，为2008年有历史数据以来的最高值。

从补贴行业看，农业和制造业是欧盟补贴的重点领域。结合2023年各行业补贴措施数量占全部补贴措施数量的比重看，对专用机械，基础化学品和肉、鱼、水果、蔬菜、油脂的补贴占比位居前三，依次为3.9%、3.8%和3.8%；随后依次为农业、园艺和市场园艺产品，电气机械和设备，无线电、电视和通信设备和装置，谷物磨粉产品、淀粉及淀粉制品，基本金属，纸浆、纸张和纸制品等，其补贴措施占全部补贴措施的比重依次为3.5%、3.4%、3.4%、3.2%、3.2%和3.1%。

从补贴方式看，财政补助和国家贷款是欧盟补贴的常用方式，2023年二者分别占欧盟补贴措施总量的42.1%和26.4%。疫情以后，欧盟愈加频繁使用财政补助的方式对企业进行补贴，其占欧盟补贴措施的比重由2019年的7.4%上升至2023年的39.4%；与此同时，国家贷款占欧盟补贴措施的比重由2019年的63.5%下降至2023年的29.6%。其他欧盟补贴方式亦包括贷款担保、未明确的国家援助、注资和股权、税收或社会保险减免等，2023年其占欧盟补贴措施的比重依次为11.8%、7.9%、4.6%和2.6%。

综上，疫情以来欧盟补贴措施呈现出补贴数量增加、被禁止的补贴占比上升、财政补助增多等特征。尽管如此，2013年至今全球针对欧盟“反补贴”诉讼案保持零记录，欧盟鲜少遭受反补贴调查。那么，欧盟补贴政策何以保持如此低的被诉率？

二、欧盟产业补贴实践

欧盟政策补贴主要分为预算内补贴与国家资助补贴两部分，主要集中在农业、能源、交通及研发等领域。具体分领域看：

2.1 农业补贴

从农业补贴政策看，共同农业政策（Common Agricultural Policy，下文简称“CAP”）是欧盟实施农业补贴的主要制度依据。直接支付（Direct Payment）和农村发展政策（Rural Development Policy）是CAP两大支柱，二者资金来源均来源于欧盟预算。其中，第一支柱即“直接支付”通过欧洲农业担保基金直接支持农民；第二支柱即“农村发展政策”通过欧洲农业农村发展基金和国家或地区基金共同资助。

从“第一支柱”直接支付看，收入支持（Income Support）和市场措施（Market measures）是CAP直接支持的两大方式。

从收入支持看，CAP通过收入支持稳定农民收入，并向农民提供环境友好型耕作方式和提供高于市场支付的报酬，这由欧洲农业担保基金提供资金支持。该模式下，农民根据其所种植的公顷数获得收入支持，每年农民必须提交一份援助申请声明其所拥有的土地，在符合基本规定后有资格获得直接付款。一般来说，其基本资格条件主要有：1、土地必须位于欧盟境内；2、必须满足获得收入支持的最低要求，对于金额低于100-500欧元或/和合格面积小于0.3-5.0公顷的情况不提供收入支持（具体标准取决于欧盟各国）；3、必须符合“活跃农民”[1]的定义。同时，2023-2027年CAP 增加了“绿色化”和“社会条件”，将直接支付和绿色发展及社会劳工原则联系起来。

从市场措施看，CAP通过市场措施稳定农产品市场，防止市场危机升级，帮助欧盟农业部门适应市场变化，这由欧洲农业担保基金提供资金支持。具体市场措施主要有：公共干预（Public intervention）、私营部门储存产品（Storage of products by the private sector）、特殊措施（Exceptional measures）、市场透明度和监测（Market transparency and monitoring）。其中，公共干预是指欧盟国家政府或机构购买和存储产品并稍后在市场上出售，以防止农产品价格跌至不可持续的低水平。这主要针对价格易出现波动的行业，如小麦、大米、牛肉和小牛肉、黄油和脱脂奶粉等。其方式有固定价格购买和招标两种，固定价格购买为欧盟可以以固定价格购买一定数量的任意产品；招标则是指由运营商提供一定的价格，当价格低于欧盟投标后确定的价格则按照运营商提供的价格购买。私营部门储存产品是指欧盟在市场价格较低时期为私营部门提供支持，以支付私营部门一定时间内的存储成本。目前可获得私营部门储存产品支持的行业主要有：白砂糖、橄榄油、牛肉、黄油、奶酪、脱脂奶粉、猪肉、绵羊和山羊肉、亚麻纤维等。特殊措施主要应用于危机或危机威胁出现之际，如当市场严重失衡，公共、动物和植物健康风险而导致消费者信心丧失之际等，欧盟可采取具体应对措施以防止价格突然下跌等。市场透明度和监测是指为确保农产品市场正常运作并监测其发展。具体由委员会向食品供应链中的所有参与者提供可获取信息，以确保农产品市场平稳运行；同时甄别农产品市场可能的干扰，以确保委员会能够立即响应。

从“第二支柱”农村发展政策看，农村发展政策于2000年议程改革中引入并作为CAP的“第二支柱”。欧盟农村发展政策优先事项有：1、促进农业、林业和农村地区的知识转移和创新；2、提高各类农业生存能力和竞争力；3、促进农业食物链组织和风险管理；4、恢复、保护和加强农业和林业的生态系统；5、提高资源使用效率，支持农业、粮食和林业部门向低碳和气候适应型经济转型；6、促进农村地区的社会包容、减贫和经济发展。欧盟各经济体制定农业发展项目（Rural Development Programmes）时，每个农业发展项目目标不得少于上述优先事项中的4项。

按照对市场扭曲程度由小到大划分，WTO《农业协定》将各成员农业补贴措施分为“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”。其中，“绿箱”指生产和贸易不产生扭曲或扭曲程度非常微弱的政策；“黄箱”指对生产和贸易有直接扭曲作用的政策，如对特定农产品支持等；“蓝箱”指实行价格支持时以农民控制生产数量为前提等。在WTO规则下，“绿箱补贴”主要包括：一般农业服务，如农业科研、农村基础设施等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；地区援助补贴等。

为使得农业政策在WTO规制下运行，欧盟共同农业政策通过市场化改革将其补贴措施由“蓝箱”转为“绿箱”。具体措施为：

第一，引入单一支付机制，将农业补贴与生产活动脱钩。2003年欧盟进行CAP改革，其核心内容为引入单一支付机制（Single Payment Scheme），该政策将补贴与生产脱钩，即每个农民获得的补贴将根据2000-2002年的情况确定，且一旦确定后补贴将与当年种植的作物种类和面积无关。由于收入支持与生产活动脱钩，这有助于避免农民为获得收入支持而引发生产过剩的问题。因而，这一收入支持不属于生产扭曲措施，符合WTO规制下的“绿箱补贴”要求。

第二，引入交叉机制，将农业补贴与环境保护指标等挂钩。在单一支付机制下，补贴不再与生产挂钩，这可能带来农地荒废、环境破坏等问题。据此，欧盟引入交叉机制，要求补贴与优良农业环境条件、农场经营等相关规定挂钩。根据欧盟理事会1782/2003号指令（Council Regulation（EC）No 1782/2003），与环境保护相关的条件主要有：土地保护、维持土地有机程度、保护土壤结构、维护最低农业维护水准如保护农场特色景观等。由于与环境保护相关的补贴亦在“绿箱补贴”范围，交叉机制进一步强化了其农业补贴的合规性。

第三，引入农村发展政策，将补贴与农村发展挂钩。2000年农村发展正式被纳入CAP并作为其第二支柱。农村发展政策强调：1、用于与环境和气候变化相关措施的资金比例不得低于30.0%，且大部分通过赠款或年度付款的方式向更为环保的农民倾斜；2、用于LEADER（Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale，农村经济与发展行动联络计划）资金比例不得低于5.0%；3、提供多功能工具箱促进欧洲农村地区创新等；4、通过金融工具为农业、林业和农村地区的受援者提供贷款、小额信贷、担保和股权等。这进一步将补贴与环境保护、农村可持续发展、农村地区创新等挂钩。绿色发展、农村创新等亦属于农业协议中“绿箱补贴”措施。

在进行一系列改革后，欧盟农业补贴中“绿箱补贴”规模及比重均显著抬升，其规模由2003年的221欧元上行至2012年的711亿欧元，随后稳定在608-685亿欧元的水平，其占CAP补贴比重由2003年27.7%上升至2012年的87.2%，随后稳定在81.4%-85.9%的水平。

2.2 工业补贴

欧盟的工业补贴集中在能源、交通等领域，研发支出补贴亦是欧盟工业补贴的重点。整体来看，欧盟工业补贴计划呈现以下特征：

第一，补贴以非补贴内容或不可诉补贴内容为主。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》，政府提供一般基础设施的货物或服务不属于补贴范围。同时，《补贴与反补贴措施协定》中第8条规定支持研发活动、环境保护和落地地区发展的补贴措施为不可诉补贴。结合欧盟资助内容看，其工业补贴内容多可归类至上诉非补贴或不可诉补贴范围中。

从非补贴内容看，以连接欧洲计划（Connecting Europe Facility）为例，该计划旨在通过有针对性的基础设施投资来促进增长、就业并提高竞争力，其包括交通、能源和数字服务三大领域。在交通领域，通过中欧基金运输为欧洲交通基础设施投资提供融资支持，预算规模为258.1亿欧元；在能源领域，其支持重点为连接欧盟国家的能源基础设施，预算规模为58.4亿欧元；数字服务则由欧洲健康与数字执行机构执行。其他支持计划如共同管理基金，则通过推动就业、技能和服务投资，支持欧盟从危机中实现绿色、数字和有弹性的复苏等。无论是交通、能源还是数字服务领域，这一计划的资助重点均为提供基础设施的货物或服务。

从不可诉补贴内容看，支持研发活动、环境保护和区域平衡发展是欧盟资助计划的重点内容。

在支持研发活动方面，《补贴与反补贴措施协定》规定对公司进行研究活动的援助，或对高等教育机构或研究机构与公司签约进行研究活动的援助属于不可诉补贴。近年来，欧盟不断推出工业政策，加大创新投资力度。结合欧盟研发资金来源看，疫情以来政府支持研发支出比重由2019年的29.3%上升至2021年的30.3%，政府资金对研发活动支持的比重上升。

从项目支持看，针对研究与创新，欧盟提出了地平线欧洲（Horizon Europe）、欧洲原子能联营研究和培训计划（Euratom Research and Training Programme）、国际热核实验反应堆（International Thermonuclear Experimental Reactor，简称“ITER”）等。以地平线欧洲计划为代表，其是欧盟研究和创新的资助计划。在资助对象和资助程序上，地平线欧洲计划以研发为重点，且以公开招标方式为主。具体而言，2021-2027年地平线欧洲计划预算规模为955亿欧元，包括“卓越科学”、“ 全球挑战和产业竞争力”、“ 创新欧洲”三大支柱。其中，“卓越科学”资助奖学金、交换、由研究员自身定义或驱动的项目等来支持研究人员；“全球挑战和产业竞争”旨在促进健康、气候变化、清洁能源等议题研究；“创新欧洲”为具有高潜力和突破性的公司提供一站式服务以使欧洲成为市场创新的领跑者。上述项目资金获取均以公开招标方式进行，且不限参与主体。

针对研发补贴，《补贴与反补贴措施协定》规定政府对基础研究的资助比例不受限制，且对产业研究资助比例不得高于75%，对竞争前开发活动研究资助比例不得高于50%。因而，欧盟政府补贴中更多向基础研究倾斜。以德国为例，2020年政府研究支出中基础研究占比高达48.0%，高于应用研究占比1.2个百分点。同时，地平线欧洲支持新兴技术突破，亦有助于基础科学发展进而促进技术创新。

在支持环境保护方面，《补贴与反补贴措施协定》中第8条（C）规定：“为促进现有设施适应法律和或法规实行的新的环境要求而提供的援助”属于非可诉补贴，这意味着与环境保护相关的补贴措施亦可归类至“绿箱措施”。在欧盟资助计划中，以自然资源与环境为主题的资助计划有欧洲农业担保基金，欧洲农业农村发展基金，欧洲海事、渔业和水产养殖基金，环境与气候行动计划和公正过渡基金等。以欧洲海事、渔业和水产养殖基金为例，该计划旨在促进渔业和水产养殖可持续发展，保护海洋生物资源等。从其资助对象看，以盈利为目的的渔业和水产养殖部门等均可申请补贴，且受益人根据管理当局设定的选择标准进行筛选，受益人包括渔民、渔民组织、渔业、水产养殖和鱼类加工公司、中小企业等。由于其目标是支持可持续发展、资源高效利用和促进渔业发展，且帮助减少渔业对海洋生态系统的损害，因而该结构性支符合WTO认定下的不可诉补贴。

在支持区域平衡发展方面，《补贴与反补贴措施协定》第8.2强调：“按照地区发展总体框架对一成员领土内落后地区的援助，且在符合条件的地区内属非专向性”的补贴属于不可诉补贴。欧盟资助计划中聚焦区域发展和凝聚力的计划主要有欧洲区域发展基金、凝聚力基金、欧洲凝聚力和领土复苏援助和对土族塞人社区的支持等。以欧洲区域发展基金和凝聚基金为代表，二者均旨在纠正区域发展不平衡以增强欧盟的经济和社会凝聚力。其中，凝聚基金则针对人均国民收入低于欧盟平均水平90%的成员等，这与《补贴与反补贴措施》要求“依据中性和客观的标准”一致。

需要指出的是，欧盟资助计划内容具有多样性和交叉性特征，即单一资助计划内容或涉及创新、环境保护和区域发展等多个主题。如连接欧洲计划以提供基础设施为切入点，亦强调促进环境保护和区域平衡发展等；凝聚基金同时强调环境保护和区域平衡发展目标等。

第二，强调补贴对象“非专向性”且强调补贴程序“市场化”。根据《补贴与反补贴措施协定》，专向性是补贴认定的要件之一，如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种补贴应属专向性补贴；如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性。以欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund ，简称“ERDF”）为例，该补贴面向所有欧盟地区的公共和私人机构，即补贴给予普遍的接受者。“专向性”具有法律专向性、事实专向性、区域专向性等。为避免补贴认定，欧盟补贴计划不限定特定补贴对象，并且通过设定获得补贴资格的客观标准和条件，以公开竞标的方式获取补贴。以地平线欧洲为例，来自欧盟及其联系国的法人实体均可参与，且采取公开竞标的方式选取项目给予补贴。

三、欧盟产业补贴政策的启示

在全球补贴竞赛愈演愈烈之际，欧盟产业补贴政策保持了较低被诉率，这对我国具有重要的启示意义。具体分农业和工业领域看：

在农业领域，第一，增加不影响生产的直接支付比例而减少与生产相关的补贴。不影响生产的直接支付不仅符合WTO规则下绿色补贴要求，同时也有助于帮助国内农业优化资源配置。我国基于产出的农业补贴绝大部分以市场价格支持补贴的形式存在。近年来，尽管我国基于种植面积的补贴规模不断上升，但基于市场价格支持的补贴仍是主要方式，这主要通过国内价格支持或进口边境措施产生。数据显示，我国基于市场价格支持的补贴占生产者补贴总值的比重由2000-2002年的51.1%上升至2019-2021年的71.2%。

第二，提高一般服务性支持尤其是农业创新支持比例。在WTO规制下，为农村发展提供一般性服务如农业科研、农村基础设施等亦属于绿箱补贴措施。当前，我国农业农村存在科技投入不足、农业劳动生产率水平不高等问题。从科技投入看，2022年我国农业农村的科学技术支出为152.89亿元，占国家财政科学技术支出11128.4亿元的1.37%[2]。受科技投入不足影响，2022年我国农业劳动生产率仅为50016元/人，仅为全国整体劳动生产率的30.5%[3]。结合我国农业支持看，OECD公布的数据显示，2019-2021年，我国一般性服务支持占农业支持的比重仅为12.2%，远低于2000-2002年的45.03%。其中，资金支持主要流向公众持股、基础设施的开发与维护、农业知识与创新体系，2019-2021年其占一般性服务支持的比重分别为41.3%、29.3%和19.2%。农业创新与技术发展是提升农业生产率，增加农民收入的关键，建议在WTO规则下加大对农业知识与创新体系的资金支持。

第三，完善以绿色生态为导向的农业补贴制度。欧盟通过引入交叉机制将农业补贴与环境保护相挂钩，使得补贴措施转向“绿箱”。一方面，我国承诺在2030年前达到二氧化碳排放峰值并在2060年前实现碳中和，农业作为碳排放的主要贡献者，其绿色发展对我国实现碳中和目标具有重要意义。另一方面，2020年我国氮平衡、磷平衡、农业能源使用量占比、水分胁迫指标等均高于全球平均水平，折射我国农业绿色发展水平有待提升。借鉴欧盟发展经验，我国可在给予农业绿色补贴的基础上，完善农业绿色发展评价指标，将补贴与农业绿色发展评价指标相挂钩。

在工业领域，第一，强化政府公共服务职能，重视为企业提供基础设施产品和服务。欧盟资助计划侧重于为企业提供基础设施产品和服务，在符合WTO规则的基础上为企业发展“添砖加瓦”。“智能化”和“数字化”转变是发展新质生产力的重要途径，新兴数字基础设施是发展新质生产力的基础。基础设施具有显著的正外部性且收益难以内化为企业收益，导致私人投资意愿较低。此时，政府可通过资助计划加强数字化基础设施建设，并引入私人资本参与数字化基础设施建设。

第二，更加重视补贴对象与程序的“非专向性”，强化对技术研发补贴。欧盟侧重于对企业研发的支持并强调补贴对象和程序的“非专向性”，这在符合WTO规则前提下部分解决企业因研发外部性而导致研发投入不足的问题。站在全球科技竞争的关键期，我国对研发投入支持亟待提升。2021年我国研发投入占GDP比重为2.4%，高于印尼、墨西哥等新兴经济体但低于韩国（4.9%）、美国（3.5%）、日本（3.3%）、德国（3.1%）和英国（2.9%）等高收入经济体。分领域看，我国基础研究仍有较大的提升空间。以美国为参照标准，我国基础研究、应用研究和试验研究相对美国规模比重分别由2018年的26.2%、45.0%和97.5%上升至2020年的31.2%、48.9%和100.1%，折射我国基础研究投入仍有较大提升空间。因而，建议加大对企业研究的支持，在WTO规则下支持企业研发活动。同时，在补贴程序中明确获得补贴的标准，并借助公共招标等市场化程序，避免“专向性”认定。

第三，强化补贴的“绿色”属性，支持企业“绿色化”转型但避免补贴的“专向性”。在全球低碳转型的背景下，欧盟强调对企业绿色化转型和绿色产业的补贴。值得指出的是，欧盟委员会于2023年10月对来自中国的电动汽车进口展开了反补贴调查，其认为中国政府存在对电动汽车提供多项补贴的行为，包括：1、直接转移资金和潜在的直接转移资金或负债；2、被放弃或未被征收的政府收入，如税收减免等；3、政府低价提供商品或服务等。尤其是，欧盟委员会举证工信部发布的《新能源推广应用推荐车型目录》限定了获取补贴企业和车型，认为这些优惠仅限于某些部门、产品或地区，因而符合补贴“专向性”认定。借鉴该经验，我国应通过更加明确的补贴规则来避免绿色补贴的“专向性”认定。

注：

[1]活跃农民主要包括四方面：一是满足最低程度的农业活动；二是不从事农业负面清单上的活动；三是允许多业农民和兼职农民；四是上一年度获得直接支付超过5000欧元的农民。

[2]资料来源：中国人民政治协商会议全国委员会，“龚六堂委员：科技强农赋能乡村全面振兴”，2024-02-29，[2024-05-22]，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2024/02/29/ARTI1709194061290364.shtml

[3]资料来源：中国人民政治协商会议全国委员会，“龚六堂委员：科技强农赋能乡村全面振兴”，2024-02-29，[2024-05-22]，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2024/02/29/ARTI1709194061290364.shtml

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