◆ 规模大与密度高两种人口特点并存于一个治理单元，公共服务供给不足不均不精准与治理任务超载等社会治理问题更为突出
◆ 推动公共资源由以服务户籍人口为基准配置向按实际服务管理的人口规模配置转变
◆ 划大为小，分而治之，在行政区划的基础上，进一步细分治理单元，逐级逐层明确“责任田”，有利于深入破解治理单元规模过大导致的管理幅度过大、基层权责不匹配等一系列问题
◆ 无论是纵向分级治理，还是横向多元治理，汇聚多元社会治理力量到基层，实现多元社会力量在基层“握指成拳”，以党建引领基层治理是关键
◆ 本文为《瞭望》“基层治理破解‘超大’难题”专题的第一篇，其他几篇点击标题可读：
人口是社会治理的核心要素，构成社会治理的“底座”；规模是社会治理的关键变量，关乎社会治理的效能。由人口和区域面积等要素定义的社会治理规模大小决定了社会治理的负荷。2021年5月发布的第七次全国人口普查数据显示，我国人口总量已超14亿。从城市到农村，从区县到镇街，从社区到村居，我国的治理场域具有“人口规模巨大”这一显著共性，这使得我国的社会治理具有与众不同的特点。近日，《瞭望》新闻周刊记者赴江苏、浙江、福建等地，深入县、镇、社区、农村等四种治理单元调研，近距离观察解决因人口规模大、人员结构复杂、人口流动性强而产生的公共服务供给不足不均、社会治理权责交叉、治理手段单一等问题的基层创新，总结优化社会治理空间尺度、构建高质量的社会治理权责体系、打造汇聚多元力量的社会治理共同体、积极稳妥推进智慧化社会治理等方面的地方经验。浙江省长兴县龙溪村田园议事会代表通过未来乡村数字化系统的“云上议事厅”，查看门前三包相关事项的进度和处理结果，实现村民互动数字化，激发村民参与村级事务和基层治理的热情（2022年7月21日摄） 徐昱摄/本刊
在我国一些地方，城市、区县、镇街、村社的规模普遍偏大。南开大学周恩来政府管理学院教授吴晓林告诉记者，进入新世纪以来，我国年新增城镇人口约为2000万；平均每个街道覆盖8万人，最大服务人口（含流动人口）量超100万；平均每个社区居委会服务8000人，最大的社区人口超过50万。这些体量规模放之世界范围内看，都是极大、极特殊的。规模大之外，人口密度也较大。如江苏省苏州市昆山市、浙江省金华市义乌市、浙江省宁波市慈溪市、福建省泉州市晋江市等，一县级市之行政区划内常住人口均已超过150万人。再如天津和平区、西安碑林区、上海黄浦区等一些特大超大城市的中心城区，人口密度高达3万多人/平方公里。以天津为例，2021年该市常住人口总数约为1386.6万，辖区面积约为11966.45平方公里，人口密度约为1158人/平方公里。16个市辖区中，总面积仅为9.98平方公里的和平区，人口密度已超35000人/平方公里，约为全市人口密度的30倍。规模大与密度高两种人口特点并存于一个治理单元，容易产生公共服务供给不足不均不精准以及治理任务超载等社会治理问题。人力资源配置不足。人口规模越大，社会治理和公共服务供给的体量就越大，与有限的人员供给产生矛盾。以社区为例。2022年1月，中共中央组织部等四部门印发的《关于深化城市基层党建引领基层治理的若干措施（试行）的通知》指出，“社区工作者主要包括社区党组织成员、社区居民委员会成员中的专职人员和在社区从事党建、治理、服务工作的全日制专职工作人员，配置标准为每万城镇常住人口不少于18人。”记者在福州多个人口超过两万的大型社区采访了解到，社区工作者人数均不到20人。摸清底数难。人员结构越复杂、流动性越强，风险集聚的可能性越高。在外来人口集聚的经济强镇、职住分离的城郊超大居住区等地，人口数据统计滞后、失真等问题在一定程度上存在，人口总量动态统计、人员结构精准“画像”存在难点，给科学设置治理界面、准确统筹人财物等治理成本、精准定位治理风险点位和回应民生痛点带来障碍。诉求多元，标准不一。以社区为例，商品房、保障房、安置房、老旧小区、单位小区等不同类型的居住单位并存的情况并不鲜见。吴晓林研究发现，有的城市社区管辖近20个不同类型的小区，各小区面临的突出问题各不相同，很难用一套模式、一组标准有效回应所有诉求，服务群众“最后一公里”有堵点。供给公共产品难。上海交通大学国际与公共事务学院教授韩志明说，庞大的人口规模衍生出公共服务的巨大压力。“人口众多的直接问题是分母效应，影响人均拥有社会资源的数量和质量。”举例来说，一些大型治理单元内风险防控资源配置不足。我国《城市消防站建设标准》规定，消防站的布局一般应以接到出动指令后5分钟内消防队可以到达辖区边缘为原则确定，但是在一些超大街道和社区，消防应急服务需要超过15分钟。职能资源被摊薄。规模过大可能造成“看得见的管不了、管得了的看不见”等职能资源分散、缺位等问题。吴晓林调研发现，有的地方在推进智慧治理过程中，多个平台应用功能重复叠加、部门各自考核，基层疲于应对，人少事多，治理效能打折扣。连续多年占据“全国千强镇”榜首的江苏昆山玉山镇户籍人口数约为31.6万，而常住人口已达约55.7万。新市民群体日益庞大，给加大公共资源供给、提高公共服务水平带来挑战，突出表现在医疗、教育等民生领域。以服务户籍人口为基准的公共设施配置模式与外来人口持续涌入的现状不匹配的问题，不独以玉山为代表的经济强镇有。人口规模最大的地级市之一广东东莞户籍外来人口倒挂特征显著。第七次全国人口普查数据显示，该市常住人口为1046.66万，流动人口为795.22万，约占常住人口的76%。广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部总工程师李亚洲等人撰文指出，“东莞公服设施的配置一直以服务户籍人口为基准，以外来人口为主的常住人口公服设施供给存在巨大缺口。以教育设施为例，2020学年幼儿园学位缺口为3.6万个，小学学位缺口为19.7万个，初中、普通高中和中职学位缺口分别为17.2万个、18.0万个和7.61万个，教育设施严重短缺。”为应对人口规模大、结构复杂带来的公共服务供给不足、不均、不精准等问题，各地着力推动公共资源由以服务户籍人口为基准配置向按实际服务管理的人口规模配置转变。在江苏省盐城市亭湖区五星街道万户新村长者幸福食堂，老人们在吃午餐（2022年11月24日摄） 李博摄/本刊
根据人口规模加大公共产品供给。“十三五”期间，昆山高新技术产业开发区（与玉山镇实行“区镇合一、以区为主”的管理体制）一般公共预算教育支出累计达47.38亿元，年均增长11.72%，每年教育支出占一般公共预算支出的比重均保持在23%以上，为全区教育事业发展提供了扎实的财政保障。2021年，该区一般公共预算安排教育支出达11.21亿元。当地将大力新建、改扩建学校项目列为民生实事，“十三五”期间共完成学校建设项目19个，在建3个，总投资额17.87亿元，建筑面积32.59万平方米，累计增加学位2.25万个，有效缓解学龄儿童入学压力。“十四五”规划拟建学校项目10个，建成后预计可再提供学位1.2万多个。根据人口结构优化公共服务配置。记者调研发现，高新技术企业林立、发展活力涌动的玉山镇也有老城区老旧小区多、老年人多、老龄化程度高的“B面”。2021年以来，当地启动建设南星渎办事处社区养老服务综合体，完成玉山福利院公建民营改革，新增日间照料中心（助餐点）9家，完成适老化改造210户，发放尊老金2170万元。2023年，该镇计划大力发展居家社区机构相协调、医康养相结合的养老服务体系，推进帮扶家庭适老化改造220户，力争实现日间送餐城乡社区全覆盖，全域构建“15分钟养老服务圈”。根据人口需求创新公共服务手段。为匹配日益多元的人口结构，满足不同类型人群的多元诉求，多地以需求为导向，开展公共资源精准供给的“场景革命”。2022年与昆山、义乌、晋江等县级市一同“晋级”为Ⅱ型大城市，常住人口已超180万人的慈溪通过实施新市民量化积分管理，对符合条件的新市民提供足量的公共服务。五年来，约9.8万名新市民参与量化积分申评。其中，7万余名新市民通过量化积分享受到了教育、住房、金融、文化等公共服务，6万余名新市民子女通过量化积分在慈溪免费入学。慈溪浒山街道东山社区地处工业园区附近，现有本地人口约1500人，外来人口超过5000人。社区党总支对辖内人口结构研判发现，人员关系以“租户－租客”为主，于是开发了小程序“东山自治云”，上线真实房源、租户、租客信息，为新老市民提供便民服务的同时，还自然而然实现了人口数字化管理。人口规模较大，对各级、各层治理单元如何维持秩序、优化运行以及实现良政善治提出挑战。各地实践表明，实现高效、科学、精细的规模治理，要在以下方向持续发力。细分治理单元，优化空间尺度。超大规模治理单元内人口众多，管理幅度较大，治理任务繁重。科学调整行政区划和精细开展城市规划编制是破解城市规模难题的基本途径。韩志明认为，划大为小，分而治之，在行政区划的基础上，进一步细分治理单元，逐级逐层明确“责任田”，有利于深入破解治理单元规模过大导致的管理幅度过大、基层权责不匹配等一系列问题。福州以现行村（社区）行政区划为依托，以居民小组或住宅小区、村民小组或自然村为基本单位，将全市划分为若干小区（自然村）网格；同时将产业园区、市场商圈、机关企事业单位等划分为单位网格，实现了“边界清晰、无缝覆盖”。当地实践证明，做细治理单元的价值不仅止于空间优化，还通过权力和资源的下沉，提高了社会治理的主动性、精准性和有效性。捋顺权责体系，提高治理效能。昆山高新技术产业开发区与玉山镇实行区镇合一、以区为主的管理体制前，作为功能区的高新技术产业开发区专注经济发展等专门事务，社会治理和风险防控等工作落在作为行政区的玉山镇身上。主体多元、职责交叉、权责不明等问题掣肘社会治理。区镇合一是符合玉山规模治理与地方发展“双轮驱动”的路径选择。2012年2月，昆山高新技术产业开发区、玉山镇宣布正式“区镇合一”。在前期捋顺功能区与行政区权责关系的基础上，“区镇合一”持续推动管理机构整合，逐步实现“重心下移、资源下沉、权力下放、权责统一”的城市管理创新体制机制。当地现设柏庐、亭林两个城市管理党工委、办事处，承担城市管理、社会治理和民生服务三大职能。未来，玉山镇拟按照三个办事处架构，一对一配套医疗卫生、综合治理等行政资源，增强基层精细管理、风险防范能力。汇聚多元力量，打造社会治理共同体。人口规模巨大，人口结构复杂，对分类治理的需求也越大。培育和利用多元化社会力量，成为破解城市规模难题的关键之举。无论是纵向分级治理，还是横向多元治理，汇聚多元社会治理力量到基层，实现多元社会力量在基层“握指成拳”，以党建引领基层治理是关键。“通过多元主体的重新整合、利益格局的重新调整、职责权限的重新梳理、治理规则的重新制定以及信任网络的重新搭建等方式，推动党建引领优势转化为社会治理效能，有助于实现对基层治理碎片化的再组织化。”韩志明说。以福州为例，当地通过推动党组织下沉到小区，进入到单元楼，到达社会最小细胞，最大程度发挥党建组织动员、资源链接、服务链接的功能，确保各类群体诉求有渠道、参与有平台，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。数字赋能，让规模治理更智慧。科技支撑是完善社会治理体系的重要内容。从各地基层治理数字化改革的案例来看，数字技术正通过智慧社区建设、数字化街区管理和社会治理数字化平台等渗透到社会生活的多个角落，显著增强了人、财、事、物等社会事实、要素资源的清晰度，提升了社会治理的分辨率和到达率，有助于规模治理更清晰、更高效、更科学。☞ 问计于“数”提升治理能量
