“一城独大”未必是坏事

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· 土哥涅夫 | 文  关注秦朔朋友圈  ID：qspyq2015 ·

日前，“芜湖发布”刊发了一篇题为《“一城独大”不是春》的文章，指出经济强省其发展不完全依赖省会城市的“一城独大”，而是得益于“双城驱动”，甚至“多城驱动”。

而就在几天前，安徽印发《关于支持芜湖市加快建设省域副中心城市的若干意见》，明确支持芜湖成为安徽经济增长第二极和省域副中心城市。

无独有偶，湖北近日也相继发布《襄阳都市圈发展规划》和《宜荆荆都市圈发展规划》。据媒体报道，2022年湖北共筹资2588亿元（含地方债券资金1799亿元），支持武汉、襄阳、宜荆荆三大都市圈建设。

事实上，早在2020年，《求是》杂志就曾发文提醒，要避免“一市独大”的弊端。去年发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》也专门提到，严控省会城市规模扩张。

为此，近年来很多中西部省份纷纷开始加大扶持省域副中心的力度，打造第二增长极。名单包括：

四川：绵阳、宜宾、南充等；

山西：长治、临汾、大同；

湖北：襄阳、宜昌；

湖南：岳阳、衡阳；

河南：洛阳、南阳；

广西：柳州、桂林；

陕西：榆林；

江西：赣州；

安徽：芜湖；

云南：曲靖；

贵州：遵义；

甘肃：天水；

……

但，“一城独大”真的有百害而无一利吗？既然如此，这种局面又是如何形成的呢？

正如“芜湖发布”的文章里所提到的，在中国，沿海省份往往拥有两个甚至多个中心城市，而内陆省份则基本都是省会独大格局。而这也常常被一些网友拿来吐槽中西部地区实行的“强省会战略”。

但，省会“一城独大”的局面，真的是“强省会战略”人为造成的吗？

回顾中外历史，城市类型大抵可分为两种，一种是独立于王国统治之外的自治城邦，一种是中央权力传导到地方的节点。前者主要出现在神圣罗马帝国、统一前的意大利等四分五裂的地区，如威尼斯、佛罗伦萨等；后者则普遍存在于古今大多数国家。

这种形态下的城市，规模大小跟其距离权力中枢的远近往往呈现正相关联。比如伦敦之于英国、巴黎之于法国、东京之于日本，都是一城独大的存在。即便是联邦制的国家，比如常常被作为“小而美”城市典型的华盛顿，经过几百年的发展，也早已膨胀为仅次于纽约、洛杉矶、芝加哥、休斯顿的全美第五大都会区。反倒是像德国这样以中小城市为主的国家，才是特例。

这其实也符合经济学上的“马太效应”。毕竟，大城市里机会多，对人的吸引力也大，而随着四方人群的汇聚，各种消费、住房、娱乐、交通的需求日渐增长，相对应的，也创造出了更多的就业机会，城市吸引力进一步放大，从而形成了一个正循环。

相反，小城市里机会少，办什么事都要靠关系，除非是“江西周公子”那样的关系户，一般人很难凭本事出头，只能选择逃离。人走了，城市活力也跟着衰减，自然就更留不住人了。

久而久之，大城市变得越来越大，而小城市则日渐萎缩，最终形成一城独大的情况。

一些人抨击省会独大现象，理由就是：这样下去将影响到区域均衡发展，有违共同富裕的理想。问题是，共同富裕的着力点究竟应该放在哪里？

谈及共同富裕，我们常常会看到两种截然不同的思路。一种是以人为本的思路，即人们在哪里更有利于脱贫致富，就鼓励那里的发展；另一种则是整体主义的思路，一味追求区域间的均衡发展。

但，怎样才算“均衡发展”呢？如果我们追求的均衡发展，是人均意义上的，而非总量层面的，那么其实完全可以换种思路。

大家看美国，多年来当地人口一直在往东西两岸流动，所以就GDP总量而言，中部内陆的那些农业州远低于沿海诸州，似乎出现了严重的中部塌陷。但另一方面，随着人口减少，中部诸州的人均GDP其实并不比沿海的发达州少多少。相反，由于地广人稀，出现了一批大型农场，不仅提高了农业生产效率，农场主的收入也不输“纽洛芝”的白领。

既然州与州、省与省之间可以如此“动态平衡”，一省内部各城市之间，为啥非要追求总量意义上的“均衡发展”呢？

扯远了，回归正题。

众所周知，中国的省域疆界划定于明朝，从那时起到现在，只有四个省搬过省会，自北往南分别是：河北省会从保定搬到石家庄，河南省会从开封搬到郑州，安徽省会从安庆搬到合肥，以及广西省会从桂林搬到南宁。

其中，石家庄、郑州都是铁路拉来的城市，属于交通改变省内区位格局的幸运儿。

南宁取代桂林，虽有军阀陆荣廷生于南宁的因素，但根本上还是随着中原王朝对于西南边地控制的深入，统治中心从桂北汉地“前进”至桂中南少数民族聚居区。

至于合肥，处在安徽地理中心，确实是最适合作为省会的城市。而反观它的那些竞争者——安庆偏南、蚌埠居北、芜湖太东，都难以辐射全省。事实上，上世纪50年代就有人提议将省会迁出合肥，而如今的“第二城”芜湖也曾争取过，但被毛泽东一句“合肥不错，为皖之中”彻底断了念想。

除了上述几个，其他省份的省会始终没动过，为啥呢？因为这些城市要么地处全省中央，便于沟通各地；要么临近大江大河，水源充足，利于人口大量积聚。总之一句话，它们都是各自省内区位条件和自然禀赋最佳的城市。

比如武汉，位于长江与汉水的交汇处，地处江汉平原、鱼米之乡，又是九省通衢、华中咽喉。试问：湖北有哪个城市的区位比武汉还好的？同样，西安所在的八百里秦川，乃整个西北难得的一块膏腴之地。别说是一省首府，即便作为京师统摄全国，也未尝不可。

由此可见，中西部“省会独大”乃自古以来、自然形成的产物。所谓“强省会战略”只是加强了这个趋势，但作用不是根本性的。

正如前面提到的，在市场这根指挥棒的作用下，人流物流资金流自然倾向于流入省城。只要我们还坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，就应该承认并接受“省会独大”的现状。动不动希望通过行政力量，来扶持所谓“副中心”，其结果很可能重蹈当年三线建设投入大量资源，最后多被废弃的覆辙。

更何况，即便是在指令性计划经济时代，在最喜欢到山沟沟小地方布局产业的三线建设高潮时期，绝大多数中西部省份也是“一城独大”的。唯一的特例是四川，曾拥有成都、重庆两座副省级城市。但随着1997年重庆直辖，四川也泯然众省矣。

至于“省会吸血全省”的观点，同样没搞清问题的本质。对于广大中西部地区来说，只有省会壮大了，才有资格参与全国城市竞争，才能把人才和项目留在本省。试想：一个没有了成都的四川或没有了武汉的湖北，当地人难道就会老老实实地呆在老家种地吃土？不，他们依然会走，只是去的是南方的广东，或者东部的长三角。

事实上，改革开放头30年，中西部各省基本就是这么一副景象。但随着这些年“强省会战略”的实施，以成都、武汉、西安为代表的一批内陆省会的强势崛起，大批外出劳工开始回流。

第七次全国人口普查数据显示，跨省流动人口大约为总流动人口的1/3，剩下均为省内流动人口。这也反映出，除了一线城市外，省内大城市对流动人口的吸引力在增长。

所以我经常说，对于广大中西部三四线城市，“被吸血”是命，得认。关键在于，是被省会吸血，还是被外省吸血？因为两者还是有差异的。

对此，可能有人要不服了，凭啥东部各省可以有“双子星”，中西部地区就必须接受一城独大，论人口、论GDP，像河南、四川、湖北等省份并不输给东部的福建、辽宁甚至浙江啊？

要回答这个问题，首先我们得搞清楚，沿海省份的多中心格局是怎么形成的。

省会自不必多说，无论沿海还是内陆，都是设在全省区位禀赋最好的城市。而且由于行省制度确定于农耕时代，所以大家仔细看，沿海省份的省会几乎没有真正沿海的。但它又需要对外做贸易，于是宁波、泉州等一批港口城市就兴起了。

到了近代，随着外国殖民势力的到来，逐渐在沿海割据并建立起了诸如大连、青岛、香港等一批真正意义上的滨海城市……三重因素叠加，这才造就了如今沿海各省“双子星”甚至“三国杀”的局面。

尽管如此，在经过改革开放初期的野蛮生长之后，最近这些年，沿海省份的资源也逐渐在向头部城市集中。过去的“三国杀”格局开始收缩为“双城记”，很多省份曾经的第三极纷纷掉队，比如山东的烟台、江苏的无锡、浙江的温州，都退出了第一阵营的争夺。

说了这么多，我只是想替“一城独大”正下名，但并不意味着，中西部省份不可以搞副中心、孵化第二增长极。毕竟像河南、湖北、四川等人口大省，不可能所有人都挤到省城。因为按照目前的技术条件，2000万应该是城市有效管理人口的上限。考虑到中国相对落后的城市管理水平，以及地方自治能力的匮乏，实际数字还得往下减，否则就可能出现类似过去几年那样的失序混乱场面。

不过，中西部省份规划副中心城市，也得满足几项先决条件：

首先，所在省份人口总量至少得在5000万以上。像贵州、甘肃这样人口低于4000万，与重庆市同一规模的小省，更适合采取“一城独大”的模式，以便集聚本就不多的人口和资源，避免肥水外流。

其次，省会得足够强，这样才有余力培育“第二城”。毕竟国家发改委等部门发文要求的是，“超大特大城市瘦身健体，严控省会城市规模无需扩张”，而像江西、山西这样省会都没有发展好，都还只是个Ⅰ型大城市，就过早地培育副中心，到头来很可能一个都发展不好。

事实上，江西这些年之所以被安徽拉开那么大差距，跟安徽专心壮大合肥，以点带面、辐射全省，而江西过早谋划“昌九工业走廊”，拖累全省经济20年有很大关系。

再次，副中心城市在地理上需与省会保持一定距离，这样才有可能发展成为其所在次区域的中心城市。像芜湖这样处在南京、合肥两大都市圈辐射范围内的城市，GDP保持安徽第二或许不难，但要想发挥省域副中心的作用却殊为不易。

因为它本质上只能算宁合城市带上的一个节点。这跟沪宁城市带上的苏锡常，GDP甚至超过省会南京，但江苏的省域副中心却最终花落徐州是一个道理。

当然，即便符合上面所有要求，省域副中心的建设也还得遵循市场规律，顺应人口流动趋势。考虑到从七普数据来看，上面所列很多副中心城市的人口都在持续减少，不得不说，未来中西部有望崛起的省域副中心城市，还真没几个。

• 作者：长三角区域城市观察家、允九智库研究员、公众号“三土城市笔记”主理人。

「 图片 | 视觉中国 」

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