诸如深圳这样有大量外来人口涌入、吸纳了众多年轻人前来打拼的大城市，需要有足够的住房，并以租售结合的方式，帮他们解决住房问题
文｜《财经》记者 张倩
编辑｜朱弢
5月下旬，租住在深圳市白芒村的居民突然收到房东的限期搬离通知，通知指出，白芒村将进行综合整治整村统租项目，为配合项目工作，租户需于6月底或7月初搬离。
白芒村位于深圳市南山区西丽街道，租金相对南山其他区域颇为低廉，居住了大量在深圳南山制造业工厂工作的外来人口，其中以年轻人居多。收到搬迁通知后，不少白芒村租户在社交平台表示，搬离通知来得比较突然，短时间内很难找到合适的住房。而社交平台流传的一份名单显示，此次深圳将进行统租的城中村达到了100余个，这无形中增加了租户找到新住处的难度。此次统租的执行方为深圳安居微棠住房租赁投资控股有限公司（下称“安居微棠”），该公司隶属于人才安居集团，后者是深圳市属国有独资公司，主业是人才安居住房投资建设和运营管理。统租的具体做法是，安居微棠统一收储城中村房源，并进行改造，同时对周边配套设施进行升级，完成后统一出租。统租房是深圳市保障性租赁住房项目的组成部分，将主要出租给深圳市的新市民和青年人。引发舆论热议后，6月初，白芒村统租项目被叫停，但相关的讨论并未停止。诸如深圳这样，有大量外来人口涌入、吸纳了众多年轻人前来打拼的大城市，究竟该为他们提供什么样的住房？就此问题，中共中央党校（国家行政学院）社会与生态教研部教授马秀莲接受《财经》专访。马秀莲长期致力于中国住房政策研究，并曾挂职烟台市住房与城乡建设局副局长。
《财经》：深圳的城中村规模非常大，跟北京、上海很不一样，为什么会这样？马秀莲：深圳的城市化进程开始得比较早。在深圳开始特区建设的时候，它的工业化、城镇化就同步启程了，当时村镇里的农民除了建厂房，还建房出租。事实上，中国的城镇化分别经历了分散式和集中式发展两个阶段。1998年以前是分散式的，珠三角是其中的典型代表。最直观的景象就是，当时珠三角的村子可以直接建工业园区，农民也可以自行建房出租。直到1998年土地管理法修改，之后土地收储制度开始施行，农村的土地需先经国家征收，然后作为国有建设用地入市，由此才建立起我们所熟悉的一系列的土地收储招拍挂等管理制度。从根本上来说，政府把土地使用的权力、把城镇化的权力往上收了，但这时候深圳的城镇化和工业化基本上已经完成了，而上海、北京的大规模城镇化才刚刚开始。这是深圳的城中村不同于上海、北京的最根本原因。1998年土地管理法修改时，深圳城中村的一些房子都已经盖了七八层了，再统一收储的话，成本会非常高。而随着深圳的城市发展，城市的土地越来越贵、房子的拆迁价格也水涨船高，就衍变成了现在这样一个局面，城中村也就成了一个既定的事实。在包括深圳在内的珠三角地区，目前城中村的住房规模占到了全部住房规模的40%-50%，造成了一个集体土地住房（就深圳而言，至少部分土地的使用权仍是集体的）和国有土地住房二分天下的格局。《财经》：深圳的城中村解决了外来务工人员，尤其是收入不高的年轻人的居住问题。马秀莲：对的，我们在做住房分析的时候发现，其实无论像深圳等珠三角城市的城中村还是上海、北京的城中村，甚至全国的城中村都一样，这些建设在村集体土地上的出租房起到了非常重要的平抑房价（租金）的作用，是外来人口重要的居住选择。此外，综合各大城市租房成本的数据，就会发现城中村是非常重要的，它缩小了外来人口和本地人之间的住房支出差距，尤其是为来大城市务工的农村人口提供了栖身之地，这一点非常重要，尤其是并不是所有人都有资格，以及能申请到公租房的时候。马秀莲：当然，没有城中村的话，那些较低收入的人住哪里呢？我有一个学生，硕士毕业后在深圳一所高校做了两年研究助理，当时就住在城中村，每个月租金2000多块钱。马秀莲：2021年6月，国务院办公厅出台了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，专门提出了保障性租赁住房（下称“保租房”）这样一种新型保障房形式。同时文件规定，保租房的面积不超过70平方米，租金须低于市场价，租赁对象为新市民、青年人等住房困难群体。根据相关的规划，深圳2023年大概需要筹集14万套（间）房子作为保租房，此次深圳市统租行为即是要完成规划任务。统租是件很有意思的事情。最早的统租其实出现在上海，当时上海为完成公租房建设任务，就租了不少市民空置的商品房，再进行装修，改造成了公租房，再租出去，他们把它叫作“经租”。在这一过程中，财政不仅花了很多钱，还需要承担市场风险和行政管理成本。其实，完全可以将空置的商品房定性为公租房，然后政府补租金差价就行了。所以我觉得用市场完全可以解决的事情，行政力量不要介入。深圳的城中村本来实现了自我平衡。但是现在统租的介入，打破了这种平衡。当然它的介入也有一个重要理由。就是深圳的城中村基础设施较差，需要整体加以改造提升。以期通过统租完成这个任务，使城中村住房以更好的设施水平和物理形态提供给使用者。但是这不可避免地带来了绅士化（Gentrification）的问题。换句话说，它没有改变总的供求关系，但是房客（以及房东）都换了。（编者注：绅士化是社会发展的其中一个可能现象，指一个旧区原本聚集低收入人士，重建后地价及租金上升，引来较高收入人士迁入，并取代原有低收入者）《财经》：在统租改造的过程中，原来的一些城中村的租户需要先把房子腾出来，这相当于以要保障一批人的住房需求，却要另一批人离开？
《财经》：万科此前在深圳城中村推出过“万村计划”，但是后来搁浅了，为什么？马秀莲：万科2017年提出“万村计划”。当时的背景是国家要发展租赁市场，而深圳此时又打算对城中村进行升级和改造。两者一结合，就有了“万村计划”。但是在改造过程中发现，城中村的房源是分散式的，要想达到规模效益，企业需收储20%-30%的存量房，让原来的租户腾出房子，统一装修并进行室内家具配置后，再将房子租给新用户。但这难以避免租金的上涨，以及绅士化的发生。这种做法在当时引发了阻力，“万村计划”后来便搁置了。现在的统租和当时的“万村计划”的做法类似。当年万科为了尽量控制租金上涨，采取的方法是将出租的每套（间）的房屋面积改小。此次统租也采取了同样的办法，比如将原本35平方米的租住面积改为20平方米。理论上满足了文件规定，但实际上35平米和20平米可容纳的租住人数可能不一样。此次执行统租的企业是安居微棠，我参观过该公司已经改造过的城中村项目。改造后的住房很适合年轻人居住，整体设计新潮、现代，有很多公共空间，比如咖啡厅和图书馆之类的，公寓外边的小店也改成了新潮的快餐店。但同时我也发现，改造后的住房只适合情侣和单身的年轻人居住，房屋设计并没有将年轻人结婚生子后的生活需要考虑进去，如对居住面积需求的扩大。当然这不只是微棠的问题，全国的保租房建设都存在这种倾向，主要满足新毕业大学生的需要，对后青年时期的需要未给予充分考虑。企业介入改造是有成本的，还要确保租金不涨，就只能改小面积。改造后将迎来的租户是为深圳发展作出贡献的年轻人，但是那因改造而被迫搬离的人不也在为深圳作出贡献吗？其实，不管是新引进的租户还是以前的老租户，都在为深圳奉献自己的力量。马秀莲：2016年，很多地方开始租赁市场建设，在一些人看来，租赁不够发达的主要原因是缺乏大型租赁企业，所以要进行规模化建设，就好比搞产业发展需要龙头企业一样。这也是深圳大规模统租背后的逻辑之一。但其实租赁市场发展与一般的产业发展不完全一样。国外成熟的租赁市场多数以家庭房东为主，大型租赁企业的比例并不高。从市场交易结构来说，统租会扭曲市场结构。因为在房屋租赁市场上，租客是分散的，房东也是分散的，他们的市场地位就是对等的。但是统租以后，就变成了分散的租户对统一的房东，市场地位不再对等。租赁市场建设应遵循基本的市场理念。这里充满了交易成本、委托代理、道德风险、公平交易等问题。国外资本主义市场几百年来一直在研究这些问题。这其中有很多经验值得借鉴。很容易犯的一个错误是，市场从一开始就没建好，继而站在监管的立场指责市场没做好，并加大监管，甚至层层加码，直至最后走到行政行为替代市场行为的道路上去。为什么一定要用大企业来做租赁？这里可能还有一个管理的问题。有些观点更倾向于以机构作为抓手来对社会进行间接管理，对于个体的直接管理需要更高的管理水平，也更纷繁复杂。城中村的租户流动性强，让企业介入，为社会管理提供了一种新路径。所以对城中村进行改造的背后，其实也蕴含了一种管理或者说是治理的思路。《财经》：就是说一部分政府职能被转移到企业身上了？马秀莲：对的，企业介入后，在某种程度上行使了提供公共服务和社会管理的职能。我在万科以及安居微棠的城中村改造项目中，都看到了这种现象。马秀莲：我们曾经对全国40个大城市的住房情况进行研究，发现既有的包括公租房在内的住房保障政策，基本没有涵盖城市外来人口，也就是说基本没有准入的资格。而且城市化水平越高、产业要求越高的地方，准入标准也越高。从这个角度来说，公租房不能从根本上解决大规模外来人口的住房问题。因此，2021年出台的保租房政策是非常好的，承载了很重要的使命，就是有效解决外来人口的住房问题。但是，建设这种保障性住房面临的一个很大问题是，开发商动力不足。为了鼓励开发商，政府就会给很多措施和政策，比方说，给企业提供只有招拍挂价格10%-20%的土地。马秀莲：第一个原因是深圳的土地比较紧张；其次，深圳的城中村体量比较大，占了整体存量住房规模的近50%；第三，深圳一直有改造提升城中村的任务。所以我推测深圳是想将城中村改造与建设保租房结合在一起了。马秀莲：当时万科认为这种方式收回成本的难度很大，更严谨的说法是回报周期比较长，这是他们后来将项目搁置的一个主要原因。在房地产企业中，万科的转型是走得比较超前的，这也是它进军租赁行业的原因，但后来发现难度比较大。这里提到的难度，包括在对城中村进行改造时，企业不能只改造住房本身，还牵涉到很多外部的公共服务，这部分的投入非常大。我曾经和万科的相关负责人交流，他们更想这一部分由政府主导，他们只做执行，从而避免承担过多的社会责任，进而避免相应的风险。不过，此次原本承接相应统租任务的安居微棠是国企。
《财经》：以深圳为例，要满足外来人口多样化住房需求，城市应该怎么做？马秀莲：人们的住房需求在不同的生命周期是不一样的，住房供给应该与此相匹配。如果以五年为一个周期的话，20多岁大学毕业后，大约有5年时间内应该是处于“晃荡”的状态，只要满足单人的居住需求就行。但是进入30岁，开始考虑结婚、生子之后，对居住的要求也就不一样了。而养育孩子的数量，对住房面积的需求也是不一样的。我们之前研究过一二线城市的外来人口租房情况，结果显示这些城市的外来人口的租房面积实际上只有60多平方米，最多就是一个小两居，根本无法养育二孩、三孩。此外，在进入到结婚、生子的人生阶段后，除了对住房空间有一定的要求，住房的稳定性也很重要。我们的研究也表明，生命周期的稳定性需要稳定的住房与其相适应。《财经》：如果大量外来人口的住房需求并不能通过购房解决，住房的稳定性如何保障？马秀莲：那就只能提高租赁的稳定性了。进入生育的人生周期后，住房稳定性尤为重要。这个稳定性包括权属的稳定，就是指租客可以连续住很多年，此外还有租金的稳定性。比如日本和德国，就有非常好的租赁保护制度。如果这两点能实现，很多人就不需要买房了（对于居住而言，资产不是首先要考虑的问题）。但是我国的租赁市场尚未达到这样的水平，导致买房比租房的稳定性要高很多。《财经》：在中国，自有住房和租房能享受到的社会福利有很大的差别。马秀莲：这是一个问题。有孩子后，家庭会需要很多公共服务，比如幼儿园、小学和其他各种各样的设施。但是我们研究安居微棠的保租房样板间后，发现这种住房形式针对的群体是大学毕业生，他们基本上住五年就得搬走，因为房子不再能满足他们的实际需求，比如，建立家庭后对住房面积和公共服务的额外需求。结果，在大城市买不起房的很大一部分人，只能去到生存压力比较小的城市。马秀莲：在土地财政的大背景下，很难。因为只有卖房子才会有土地收入，出租房子没有。如果租售同权，谁还去买房？政府又哪来的钱去提供公共服务？马秀莲：主要问题在于，我们的住房保障制度从诞生之初便是根据个体的支付能力进行设计的，没有考虑不同生命周期的需要。比如，在不同的收入阶段，有不同的保障房供应，比如廉租房、公租房、经济适用房，设计标准从来都是支付能力，而不是家庭成员的数量以及年轻人计划生孩子的数量。有些公寓甚至明确规定，租住者不能超过40岁、不能带孩子。从另一个侧面来讲，这类出租的房屋周边也没有配套的公共服务，是没有办法满足家庭需求的。从理论上来说，提供公共服务，并不是开发商的责任。公共服务应该由政府提供。而保租房最大的问题是，对外来人口来说，其充其量只是一个临时性住所，配套服务的缺失使其无法对家庭和生育形成支持。马秀莲：韩国首尔有类似的制度设计。韩国的生育率非常低，而首尔的住房问题也非常突出。所以为了解决年轻人的住房需求，首尔政府部门将年轻人的生命周期分为了三个阶段，分别是刚毕业群体，新职业群体以及新结婚群体。第三阶段尤为重要，多是结完婚后考虑养育下一代的人群，针对这一群体，其需要的房子多建在地铁沿线，并配备了不同的房型并附加了公共服务。马秀莲：这不只是深圳的问题，问题的核心一直都是，我们的住房政策需要考虑这些问题，比如生命周期的需要问题。马秀莲：最根本的问题得有足够的房子，然后才能解决如何满足不同需求的问题。马秀莲：我们上边提到的国办22号文强调要利用存量。这里的存量指的是非住房存量，比如工业厂房和没有充分利用的办公楼。此外，香港中文大学（深圳）教授陶然认为，应该对城中村进行适当的拆迁，以增加容积率，我觉得这也是一个办法。总之，就是要想办法增加供给。深圳的住房自有率只有20%，这是非常低的，而剩余的群体是非常希望有稳定性住房的，即使是以租房的形式实现。否则个体一直处于流动和焦虑的状态，这对个人和城市发展来说都不是好事。此外，在供给充足的基础上，我个人始终认为，由市场驱动的租房需求就应该交由市场去解决。所以我认为，租赁最好的形式是直租。每个家庭把余房拿出来出租，可能是最经济的方式。而且个人房东没有折旧和利润率的刚性压力，能够接受比较低的回报率，因此也更加长期可持续。政府为房东和租户建立沟通渠道，减少交易成本，其他交给市场去解决。市场更能满足租客的多样化需求，而统一出租的话，提供的住房也是标准化产品，很难满足不同人群多样化的需求。
本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请添加微信：caijing19980418
