城中村改造再度来临，房地产“夜壶”又要雄起？

房地产迎来真正的“大作文”，被委以重任的仍是超大特大城市。

7月21日，国务院常务会议审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。这个《意见》特别强调了在超大特大城市里，要加强政策支持，积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与城中村改造。而且，这种说法不是第一次出现，今年4月的政治局会议就提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。

如今，随着两份重磅文件的出台实施，是否预示着房价暴涨的历史再度重现？关于这个问题，我们非常有必要做一次正本清源。

一个国家的城市化进程，在根本上受到两个因素的制约，即工业化和制度。如果说工业化是通过非农产业就业人口的聚集促进城市化的话，那么制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化。

作为我国城市化进程中较为特殊的一种情况，城中村在我国的发展历史较为悠久。一方面，工业化发展会促进城市化的快速发展，而城市化快速发展的一个突出表现就是城市规模不断扩大，城市土地面积越来越大，也就是通过征收的方式将城市周边的郊区和农村用于农业生产的耕地不断划入到城市地域范围内，由于国家不能对农民用于生活的宅基地进行征收，所以在城市扩张的时候，避开农民生活区，逐渐形成城市包围农村这种独特的地理景观。

另一方面，以往的城乡二元土地所有制无法在短时间内被全盘瓦解和消化，也直接导致以往制度下的人员与社会关系继续留存，使转制无法一蹴而就。城中村正是在这两种制度的夹缝中诞生，并以一种“非正式”的方式持续演进，生长成为一种“非城非村，亦城亦村”、既传统又现代、既合法又非法的灰色地带。

不过，受经济发展水平的影响，城中村又承担了一定的城市建设功能，因而具有一定的存在合理性。

首先，城中村在分担了地方政府安置负担的同时，也为低收入群体提供了栖身之所。随着城市经济的快速发展，进入城市的外来流动人口数量大幅度增加。由于所掌握的知识和劳动技能有限，在城市中大多从事最脏累差的工作，尽管他们为城市建设和城市发展做出了贡献，但他们所获得的收入却比较低。在政府还无法建设足够的经济适用房、廉租房来解决低收人群住房问题的当下，城中村内低廉的房租刚好可以满足他们对住房的最基本需求。

其次，城中村因为房租较低，也是一些低产值服务类行业的容身之所，比如小餐馆、理发店、小电子商城，广东石牌村的羊肠街巷里存在着来自全国各地的街边美食，许多周边工作的人都会选择到村里来吃午饭。这样灵活多样的小商业给村中和周边工作生活的人提供了便利，也为千篇一律的绅士化的城市面貌增添了活泼有趣的空间。

最后，城中村的存在也为因政府拆迁而失地的农民提供了社会保障的补充。比如在改革开放初期，深圳各村集体建起厂房，兴办企业，不但解决了城中村内部村民的就业问题，也给村民带来了可观的经济收入，而大量的外来人口也给住房市场带来了巨大的需求，城中村居民通过建私人住宅进行出租或出售可以获取较高的收入。在国家社会保障制度不健全，难以成为失地农民生活保障主要依赖的情况下，这种不依靠政府而由村民自治组织、自己解决社会保障和福利的社区保障机制为失地农民的社会保障提供了有力补充。

人类学者马立安（Mary Ann O’Donnell）认为，城中村除了让普通人能够承担失败成本外，更提供了多元的城市生态以及多样化的社区，它包容着丰富的社会群体，形成了一个混杂共生的生态系。然而从政府正规化管理和统一规划的角度来看，城中村又是一个亟待改造的问题地带。

首先，首先是环境脏乱差。村里面几乎没有公园、绿地，现代城市的市政设施，如消防栓、公共卫生间、清洁人员工作站，也几乎不见踪影，只有鳞次栉比的店面充斥着人车争道的窄道。道路失修，一下雨就积水，随处可见的“牛皮癣”广告让人不胜其烦。其次是安全隐患大。城中村房屋建设具有很大的自发性与盲目性，缺少规划，见缝插针，不少地方消防车根本进不去；电线老化、私搭乱接，使用简易煤炉取暖，居住密度太高，过道塞满杂物等，给公共安全带来极大风险。

而且村民的宗族信仰相似，血缘关系紧密，具有强烈的集体意识，但是这只是本地村民的文化特权。而我国目前的城市治理体系建立在相对稳定的人地关系基础之上，该体系以城市户籍为边界，对流动人口有天然的社会性排斥，因此邻里关系淡薄、社区感丧失，难以融入的外地人就像一个孤独的原子没有归属感。

按照国家规定，城区常住人口500万-1000万的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。根据第七次人口普查数据，我国有超大城市7个：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。特大城市14个：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连（以上均按城区人口数排序）。

这次之所以不是全国改造，而是超特大城市城中村改造，首先是因为除这些超特大城市外的其它全部县城，基本上是人口流出的，没有太多改造价值，会造成资源浪费。据第一财经记者统计，在2022年全国人口减少85万人的情况下，人口增长最多的10个城市分别是长沙、杭州、合肥、西安、贵阳、南昌、昆明、武汉、郑州和青岛。北上广深等在2022年虽然人口净流出，但是总量仍然庞大。

而且根据任泽平提出的“人随产业走、人往高处走”的逻辑，人口仍会持续向大城市及大都市圈集聚。分线看，2022年一线、二线、三线、四线人才净流入占比分别为5.3%、-0.5%、-0.5%、-4.3%。分城市群看，超6成人才流向五大城市群，2022年长三角、珠三角人才持续集聚，京津冀人才转为净流入，成渝、长江中游人才持续净流出。

其次，中国用40年时间走完了西方国家100多年走过的路程，跨越式发展形成了明显的“时间压缩”效应。虽然城镇化发展速度快，但其质量却没有完全同步跟进，于是就出现了多种问题，“大城市病”多种症候随之出现。

首先，人口膨胀导致资源紧张。比如在2014年以前，北京约60%的人口、70%的GDP、70%的三甲医院和高等院校都被仅占北京总面积8%的部分城区所承载，由此引起交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张……这些问题的症结，主要在于北京的城市功能过度集中。所以，近年来北京始终抓住疏解非首都功能的“牛鼻子”不放松，坚持按照首都城市战略定位进行“瘦身减量”。

其次，过去几年的口罩等超预期冲击，彻底暴露出超大特大城市的治理难题。从微观视角看，社区作为超大城市的基本单元与神经末梢，是防范重大突发公共风险的第一道防线，需要承接风险情境下超大城市骤然增加的服务过载与治理负荷。

城市化的快速发展虽然带来了大规模的人口流迁，超大城市中心城区作为人口的主要净流入地，也面临着流动人口规模大、活动范围广、居住地分散、治理事项复杂等问题。而“韧性”和“健康”是口罩环境下对社区治理提出的内在要求。一方面，人口社会网络资源的合理利用能够提高防控效率、更快地推动构建韧性社区；另一方面，人口流动结构性和动态性的复杂特征加大了口罩防控和社区治理的难度，这一负面影响往往要大得多。

最后，在一线城市，城中村的面积以及承载的人口数量远超我们的想象。以“没有农村 “著称的深圳为例，据公开信息显示，深圳市拥有约360平方公里城中村建筑，约占约20%土地面积，大概有1000多个村落，居住着超过1000万人口（占到全市1800万常住人口的将近60%）。北京的城中村数量大概有231个，具体分布为东城区4个，西城区3个，崇文区7个，海淀区70个，丰台51个，石景山20个，宣武区19个。广州天河区的电脑城，还有着名气非常大的石牌村，这里住着10万外来人口，距离珠江新城仅3公里。

面对千篇一律的高楼大厦，看起来混乱的城中村，却更能给这座城市的年轻人带来温暖。

《意见》出台之后，网上有关“棚改2.0”、“夜壶论”的声音此起彼伏，但这显然低估高层的战略定力。

虽然城中村改造和棚改都属于城市更新的范畴，但两者的重点和目的不同。其一，在概念上，城中村是在城市化过程中被纳入城市规划范围的农村，棚户区是指破旧房屋聚集、人口密的区域，一般来说，棚户区的居住环境和房屋状况要比城中村更差；其二，目的上，棚改主要是为改善民生，城中村改造相对更偏向商业化和城市发展；其三，性质上，城中村土地一般是集体土地，棚户区土地一般是国有土地，两者补偿标准有所不同，城中村很可能是房票模式，毕竟15年货币化棚改的海量PSL模式后遗症太大。

日本、美国的经验显示，大概每隔二十五年，社会经济结构都会发生一次大的新陈代新，褪去上个时代留下来的阻碍新方向和发展而又占用资源的产业和行业，为未来新的方向预留空间。这是十分残酷的现实，但又是社会发展必然的过程。而遏住地产问题带来的资产负债表收缩，是进入“后地产”时代的关键一步。

总而言之，房地产行业作为政府土地财政白手套时代已经成为过去式。在中国式现代化的引领下，中国的房地产最终还是会走向高质量发展的道路。

参考资料：

[1]章平,许哲玮. 超大城市中心城区新冠疫情防控、人口流动与社区治理——以深圳市X区为例[J]. 上海城市管理,2022,31(06):2-11.

[2]罗强强,陈涛,明承瀚. 风险视域下的超大城市社区韧性：结构、梗阻与进路——基于W市新冠肺炎疫情社区治理的多案例分析[J]. 城市问题,2022,(05):86-94.

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[4]沈洁,张可云. 中国大城市病典型症状诱发因素的实证分析[J]. 地理科学进展,2020,39(01):1-12.

[5]笼罩在香港地产模式下: 深圳城改背后的空间政治  李潇雨 香港中文大学(深圳)人文社科学院

[6]官宣！21个超大特大城市，被委以重任  凯风 国民经略

[7]城中村，一道城市发展的历史伤痕 一只建筑精

[8]深度思考：“后地产”时代，经济增长靠什么？ 国金宏观·赵伟团队

[9]房地产已经到了改革的窗口期 赵建 西京研究院

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