新闻第87期 | 《治安管理处罚法(修订草案)》引发争议，车浩、赵宏等教授评论汇总

作者 | 陆桂婷 哥伦比亚大学LL.M.

         郑知仪 伦敦政治经济学院

         陈可欣 武汉大学本科

         邵元宁 上海师范大学法学硕士

         任彦锦 中央财经大学硕士

         曹哲远 华东政法大学本科

编辑 | 仲飞宇 西安外国语大学本科

         于杰 上海对外经贸大学本科

责编 | 李薇 浙江工商大学本科

《中华人民共和国治安管理处罚法

（修订草案）》公布，亮点与争议并存

近日，中国人大网公布《中华人民共和国治安管理处罚法（修订草案）》（下称“修订草案”），向社会公开征求意见。

相对于现行的治安管理处罚法，此次《修订草案》作出多处修改，《修订草案》将社会治安管理领域出现的新情况新问题纳入治安管理处罚范围，其中包括考试作弊、组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、无人机“黑飞”等。《修订草案》还加强了对未成年人的保护，一是对涉及损害未成年人权益的行为，明确规定从重处罚；二是规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，其父母或者其他监护人不能到场的，可以通知其他合适成年人到场；三是增加对未成年人违反治安管理记录封存制度的规定。

本次《修订草案》的修订意义重大。此外，部分条款如《修订草案》第34条第2、3项（伤害民族感情的立法处罚）与第59条（辱骂警察行为的处罚）也引起社会广泛关注与讨论。

2006年开始施行的《治安管理处罚法》至今已有十七年，只在2012年作了一处修改，但是近些年来我国经济、社会飞速发展，此时修改《治安管理处罚法》，对一些比较新型的治安违法行为予以处罚，顺应时代进步与发展，改善基层执法人员面对一些新型行为没有明确的法律依据的状况，使之做到有法可依。

《修订草案》中新增几项常见的违法行为，如无人机“黑飞”，组织考试作弊，高空抛物、组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、非法使用窃听窃照器材等。

此次《修订草案》的另一重要修订体现在加强对未成年人的保护。

首先，对涉及损害未成年人权益的行为，明确规定从重处罚。《修订草案》第七十七条、第七十八条、第七十九条、第八十三条，将涉及“未成年人”的情形规定为“从重处罚”的一个重要情节：引诱、容留、介绍未成年人卖淫的，相关淫秽物品或者淫秽信息中涉及未成年人的，组织未成年人从事组织播放淫秽音像的，引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品的，都将“从重处罚”。

其次，未成年人违反治安管理记录封存。《修订草案》第一百三十六条规定，对违反治安管理时不满十八周岁的人，违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供，但监察机关、司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。

再者，增强保护未成年人合法权益和保障相关案件查办的及时性。《修订草案》第九十六条第三款规定，询问不满十六周岁的违反治安管理行为人，其父母或者其他监护人不能到场的，可以通知其他合适成年人到场。这是既保障未成年人合法权益的同时，又增强了法律的实用性和可操作性。

（图片来源于网络）

注重发挥和解、调解的积极作用。《修订草案》第九条规定，因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节较轻的违反治安管理行为，当事人自行和解或者经人民调解委员会调解达成协议并履行，书面申请经公安机关认可的，不予处罚。这体现公安执法有温度，进一步促进社会和谐。

增加可暂缓行政拘留的情形。《修订草案》第一百二十六条：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，或者遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百二十七条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。”以同理之心彰显法治温度，展现了社会共同体对每一位公民的关爱，有利于激活社会内生的规范秩序，避免社会失范，促进社会和谐，从而提升社会综合治理的效能。

《修订草案》第九十八条：“违反治安管理行为人、被侵害人或者其他证人在异地的，公安机关可以委托异地公安机关代为询问，也可以通过远程视频询问。远程视频询问的，应当向被询问人宣读询问笔录，被询问人确认笔录无误后，询问的人民警察应当在笔录上注明。询问和宣读过程应当全程同步录音录像。”这赋予公安机关运用网络进行询问的合法性，提升了办案效率，推进了治安管理工作与网络时代新型工具的连接。

《修订草案》规定了快速办理制度，与认罪认罚制度相连接。第一百零七条：“对事实清楚，违反治安管理行为人自愿认错认罚并同意适用快速办理的治安案件，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。”

在本轮修订草案中，引发最大热议的莫过于第三十四条中有关民族精神、民族情感的内容。《修订草案》规定了两种新行为，可能拘留或罚款：“（二）在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩 戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的；（三）制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的”。

该规定引发了大量的质疑，清华大学刑法学教授劳东燕公开表示，建议删除为妥。原因在于“有损中华民族精神、伤害中华民族情感”的内涵极为模糊，如果将其作为法律上的处罚标准，容易导致行政处罚的扩张乃至行政权力的滥用，且法律规定公民日常穿着，有过度干预之嫌，容易激化民粹主义乃至极端民族情绪。中国政法大学教授赵宏则表示，将冒犯民族情感入罪入罚，需要对多种利益进行全面检视和权衡，扩大处罚意味着公安机关权限的扩张，必须配以相应的约束机制，否则容易导致权力的不受约束。北京大学法学院车浩教授则认为，并非民族感情不值得保护，而是这样的规定在实践中对执法水平要求极高，容易出现执法标准不一的情形，不当执法反而真正伤害了民族情感与国家形象。

（图片来源于网络）

综上可见，诸位教授对该条款的意见，并非“不应立法保护民族精神、民族情感”，而是对该规定在实践中的实际效果产生质疑。《治安管理处罚法》素有“小刑法”之称，规范着公民在社会生活中的各种行为，其覆盖面极广，涉及人群极大，立法不得不慎。对于何为“有损民族精神、伤害民族情感”，不同人的理解存在极大差异：在街头穿着异国服饰，有人认为是多种文化的融合，也是个性的体现，有人却认为此乃“文化入侵”并冠以“寻衅滋事”之名，可见理解的差别之大。目前，我国并没有一部法律规定“民族精神”与“民族情感”的内涵，在规范标准缺失的前提下，直接颁布实施该法律，极可能导致执法人员的恣意裁量，法律丧失了可预测性和对行为的指导性，保护民族精神与民族情感的法律反而激化了社会矛盾、造成了实质上的不公。

另一方面，也不乏支持第三十四条2-3项的声音，认为在这样一个国际形势动荡、西方思想渗入社会生活的时代，民族精神与民族情感需要得到重视；这样的规定能够减少侮辱烈士形象、损害国家利益行为的发生。

“民族精神”与“民族情感”固然值得保护，但以何种方式保护，能更好实现效率与公正、自由与秩序的平衡，还需要更多的探索与思考。

引发公众争议的同样还有《治安管理处罚法（修订草案）》第五十九条第二款。该条款规定以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

妨碍警察执行公务的原因主要在于警察为公共安全的维护者，相较于普通人及其他公务人员而言，阻碍警察执行公务对社会法益的侵害性更高，同时亦可合理推断行为人的人身危险性和主观恶性更大，因此应当从重处罚。

但值得探讨的是，该条款虽然针对的是妨害公务的加重情节，但并不以该等加重情节实质上阻碍了警察顺利执行职务的结果为前提条件。这意味着，只要行为人存在口头上的谩骂，即便并未对警察执行公务造成实质性干扰，也会因此而被行政拘留，这明显与现代法治体系强调的“少拘慎罚”所相违背。

此外，“侮辱”“谩骂”等词语主观性较强，且难以用客观标准进行衡量。在实践中，就公民对于警察不当职务行为的一些措辞激烈的批评，从警察的角度而言，该等言辞也极易被误解为“侮辱”和“谩骂”。由此，公民的言论自由权利将会受到一定程度的影响。

再者，《治安管理处罚法（修订草案）》第四十九条第一款第二项已包含对“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的”的行为的行政处罚，故第五十九条第二款的规定实际上是将对警察的侮辱行为与对普通公民的侮辱行为进行了区别处置。该等区分似乎有着有因公民身份不同而予以特殊对待之嫌，与宪法第三十三条所强调的公民在法律面前一律平等的原则不符。