新闻第88期 | 完善涉外法律体系，中国首部《外国国家豁免法》要点浅析

作者｜银杏  中国人民大学硕士

           车诗睿 中南财经政法大学本科

           顾希薇 西南政法大学本科

           吴海瑜 暨南大学本科

           陶菲 北京大学国际法学院 JD&JM 

           黄铄媛 新加坡国立大学 JD

编辑｜余卓妍 西安交通大学本科

           于杰 上海对外经贸大学本科

责编 |  李薇 浙江工商大学本科

9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过《中华人民共和国外国国家豁免法》（以下简称“《外国国家豁免法》”），共23条，自2024年1月1日起施行。《外国国家豁免法》授权我国法院在特定情形下管辖以中华人民共和国以外国家为被告的民事案件，是我国历史上第一部全面规定外国国家豁免制度的法律，也是我国涉外法治建设的里程碑。

外国国家豁免法是涉及国家对外关系和司法制度的重要法律。外国国家豁免制度是指对涉及外国国家及其财产的民事案件，基于一定原则所确定的法院不予管辖或者在特定情形下予以管辖的专门制度安排。一般情况下，属地管辖是一国法院行使管辖权的基本原则；同时，辅之以其他一些必要的管辖原则。

在20世纪50年代以前，对涉及外国国家及其财产的民事案件，各国基于国家主权平等、“平等者之间无管辖权”的理念，普遍采取绝对豁免原则。绝对豁免主义是指除非一国明示放弃豁免，该国的行为及财产一律无条件地免受其他国家法院的管辖和执行。在绝对豁免理论下，一国的主权能够得到最大限度的保护，有利于保护全球化进程中本国的经济安全。绝对豁免主义虽然尊重他国的主权，但有一些国家却将国家豁免制度看作是非法行为的保护伞，借以国家主权不可侵犯的名义从事非法的投资等不当交易行为。此外，国际关系以平等互惠为前提，一国在面对不遵守绝对豁免主义的其他国家政策时如果还固守绝对豁免主义，则可能会导致本国在国际交往中遭受不公平的待遇。

20世纪50年代以后，由于国家越来越多地以民商事主体身份参与国际经济活动，为了保护本国公民和法人的利益，一些国家逐渐转向实行限制豁免原则。所谓限制豁免原则，就是根据国家行为的性质，将外国国家行为区分为“主权行为”和“非主权行为”，相应地将外国国家财产区分为“主权财产”和“商业财产”，据此明确对外国国家的主权行为和主权财产给予管辖豁免，对非主权行为和国家商业财产不再给予管辖豁免。具体而言，持限制豁免主义的国家主张将国家行为细分为公法行为和私法行为，对于外交、政治等公法行为应该继续给予豁免，而对于国家作为民事主体参与的经济贸易活动则属于私法行为，不应当予以豁免。

目前，世界上许多国家通过缔结国际条约、制定国内法律等方式实行限制豁免原则和制度，还有些国家通过司法实践确立了限制豁免原则。1972年国家豁免欧洲公约和2004年联合国国家及其财产管辖豁免公约，均明确规定了限制豁免制度。

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中国制定《外国国家豁免法》，旨在健全外国国家豁免制度，为中国法院审理涉及外国国家及其财产的民事案件提供法律依据，从而保障当事人合法权益，维护国家主权平等，促进对外友好交往，助力中国更高水平对外开放。

1.国际经贸活动频繁

随着国际交往和全球化不断加深，各国政府越来越频繁地参与国际经贸活动，这导致了与外国国家相关的法律纠纷也日益增多。尤其是，伴随着“一带一路”合作、亚投行成立、中国加入SDR等历史转折性事件发生，中国的经济环境正在深刻融入全球化进程，我国关于国家豁免立法的空白和不确定性会让外国投资者担忧和迷茫。中国的经济环境正在深刻融入全球化进程，这导致了对国家豁免法的需求，以提供外国投资者更明确的法律保障和稳定性。

2.国际立法趋势

国际法的发展趋势是采取限制豁免原则，即外国国家及其财产在诉讼中不绝对享有豁免权，而应视其行使职能而定。这成为国际立法的共识。实行限制豁免原则已经成为国际立法的趋势，实践中不乏我国及地方政府在美国等国被起诉的案例。然而，此前我国在立法层面尚未制定专门性法律。遵循外国国家及其财产绝对豁免的一般原则，我国当事人难以在国内法院对他国提起诉讼，我国法院在处理国家豁免问题的案件时也无法可依。但在全球范围内，美国、加拿大、英国以及欧盟各国等采取的是限制豁免原则，外国国家及其财产在诉讼中并非绝对地享有豁免权而应视其行性质能而定，大多数国家针对外国国家及其财产在国内起诉与被诉的情形也制定了专门的法律。

3.填补法律空白

我国在立法层面尚未制定专门性法律来处理与外国国家相关的法律事务，导致我国当事人难以在国内法院主张权益，而我国政府却在外国法院被频频起诉，这不符合我国对外交往的实际需求。全国人大代表、北京市社会科学院法学所研究员马一德指出：“我们在坚持国家主权豁免原则下，加快制定《外国国家豁免法》，现实背景下可以支持我国当事人就他国的侵害行为主张权益，我国法院可以对外国国家及其财产行使管辖权甚至强制执行，直接对美国责任转嫁、霸权主义行为形成反制。长远来看，采取限制豁免原则将向外国投资者展示中国政府负责任的态度，为保护其投资提供稳定预期，助力我国新一轮对外开放、‘一带一路’倡议深化发展。”

4.疫情凸显问题

新冠疫情爆发后，一些国家试图通过诉讼等手段对中国政府提出指责，这进一步凸显了我国需要完善法律体系以应对类似情况的紧迫性。马一德同样表示，这一问题在新冠肺炎疫情中尤为凸显，为我们尽快完善立法敲响了警钟。以美国为首的部分国家为了转嫁本国政府防疫、控疫不力的责任，以中国传播、隐瞒疫情等借口公然对我国进行污名化，甚至有一些国家的团体或个人依据美国的外国主权豁免法对我国政府和相关部门提起诉讼。这既是对国家及其财产豁免这一国际法原则的践踏，也是国际霸权与强权主义的体现，但同时凸显出我国制定外国国家豁免法的必要性、紧迫性。

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1.维护我国公民和法人合法权益，助力高水平对外开放

 《外国国家豁免法》的制定，有助于确保中国国内的外国国家在合法权益方面受到充分的法律保护，提高中国国内法律环境的透明度和可预测性，进一步激发外商投资的信心，推动对外开放。

2.贯彻国家主权平等原则，维护我国主权、安全、发展利益

该法的制定表明中国坚定维护国家主权平等原则，保护国家的核心利益。在国际事务中，外国国家的行为可能对中国的主权、安全和发展利益产生不利影响，因此需要在法律框架下明确相关规定，以确保我国的国际地位和利益不受损害。

3.填补法律制度空白，加快完善涉外法律体系

中国的涉外法律制度一直在不断完善，但在某些方面仍存在空白。《外国国家豁免法》的制定填补了这一空白，有助于建立更加完备的涉外法律体系，提高国际法治水平。

4.发挥司法审判在涉外领域的职能作用，提升涉外司法效能

该法的制定明确了中国法院在处理与外国国家非主权行为引发的诉讼方面的职责和权限，进一步强调了司法审判在涉外领域的重要作用。这将有助于提高涉外司法效能，确保涉外案件的公平审判和合法解决。

毫无疑问，中国制定《外国国家豁免法》是一项重要的法律举措，是我国维护海外国家利益，保护本国企业在国外免受不公平待遇的重要法律武器。同时，也是我国在相关法律领域越来越成熟、越来越规范化的表现。《外国国家豁免法》可以为我国进行对等反制提供坚实法律依据，并可发挥防范、警示和震慑作用，是在更高水平上运用法治思维和法治方式应对挑战、防范风险的必然要求。

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《外国国家豁免法》立足我国国情和现实需要，参考借鉴有关国际条约和国际通行做法，明确我国外国国家豁免的原则和规则，确定豁免例外情形和相关程序。本法共23条，主要规定了以下内容：

《外国国家豁免法》第三条规定，外国国家及其财产在中华人民共和国的法院享有管辖豁免，本法另有规定的除外。也就是说，我国法院原则上不对外国国家及其财产行使管辖权，但符合本法规定情形的，我国法院可以行使管辖权。同时，根据第十三条、第十四条规定，外国国家的财产在我国法院享有司法强制措施豁免；除法律规定的情形外，我国法院不得对外国国家财产采取司法强制措施。

《外国国家豁免法》第四条至第十二条对中华人民共和国的法院可以对外国国家及其财产行使管辖权的范围作出明确规定，包括外国国家明示就特定事项或者案件接受管辖、进行商业活动引起的诉讼、因劳动或者劳务合同履行引起的诉讼、有关侵权行为引起的赔偿诉讼以及仲裁相关事项等；同时，第十四条对我国法院可以采取相关司法强制措施的情形作出明确规定。总的来看，外国国家豁免法关于我国法院可以对外国国家及其财产行使管辖权情形的规定是较为严格的、特定的，与有关国际条约和国际通行做法总体上保持一致。

考虑到外国国家作为民事案件当事人的特殊性，《外国国家豁免法》第十七条和第十八条对外国国家豁免案件中的有关文书送达、缺席判决等程序作出专门规定。关于涉及外国国家及其财产的民事案件的审判和执行程序，外国国家豁免法没有规定的，适用中华人民共和国的民事诉讼法律以及其他相关法律的规定。

《外国国家豁免法》第十九条中规定，中华人民共和国外交部就案件中相关国家是否构成外国主权国家、外交照会送达等有关国家行为的事实问题出具的证明文件，我国法院应当采信；同时，法律还规定，外交部对于其他涉及外交事务等重大国家利益的问题，可以向法院出具意见。这些规定有利于保证和发挥国家外交主管部门在涉及外国国家案件审理中的重要作用。

《外国国家豁免法》第二十条规定，本法规定不影响外国的外交代表机构、领事机构、特别使团、有关代表团及相关人员享有的特权与豁免，也不影响外国国家元首、政府首脑、外交部长及其他具有同等身份的官员根据我国法律、我国缔结或者参加的国际条约以及国际习惯享有的特权与豁免。本条明确将“国际习惯”列为有关人员享有特权与豁免的法定依据之一，这在我国法律制度体系中是第一次规定“国际习惯”。

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在国际法上，最重要和最普遍的主体是国家。国家之间的交流构成了国际法上的规则。但并不存在一个上位的机构能够管理各个国家。因此，国际法是通过国家之间达成条约、共识来给予双方权利义务。主权平等原则是国际法的基本原则，即“平等者之间无管辖权”。所以，在国际法上，并不是像一国之内法院能够对国家强制执行。由于国家之间没有管辖权，一个国家并不能基于某些原因而对另一个国家采取强制措施。

长期以来，我国一直采取绝对豁免立场。绝对豁免即对国家的一切行为进行豁免，不进行区分也不赋予条件。过去，《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》第三条规定限制豁免，是否能够扩张到国家豁免并没有详细规定。而在国际社会上，部分国家转向了限制豁免。如美国在1952年的泰德公函明确了国务院向有限豁免的转变。有学者在研究根据泰德公函判决豁免的案例中总结道：“在决定外国国家是否享有豁免权的问题上, 决定性的因素不是绝对豁免与有限豁免之间的区别, 而是美国的国家利益和美国的对外关系的需要。”

那么在有限豁免和绝对豁免之间就会形成差距，有限豁免之间也会形成差距。在绝对豁免下，各个国家都对对方绝对豁免，没有转圜之地。但在有限豁免下，各国对于商业行为、主权行为都有不同的定义。因此，对等原则也是对于自身的保护。对等原则包含了两种含义，一是给予和对方一样的优惠的待遇，二是对等地给对方不平等或者歧视性的待遇。对等原则给予我国一定的空间去应对他国对我国的措施。在当前世界背景下，政治交错复杂，既需要防御性的武器也需要进攻性的武器，在他国对我国采取一定不利措施时，我国同样可以采取反制。

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