新闻第82期｜剑指医药领域！反腐行动风暴来袭

作者 | 邵元宁 上海师范大学法学硕士

         陈可欣 武汉大学本科

         顾希薇 西南政法大学本科

         任彦锦 .中央财经大学硕士

         车诗睿 中南财经政法大学本科

         曹哲远 华东政法大学本科

编辑 | 于杰 上海对外经贸大学本科

责编 | 戚琳颖 大连海事大学本科

剑指医药领域！反腐行动风暴来袭

今年7月21日，国家卫生健康委会同教育部、公安部、审计署、国务院国资委、市场监管总局、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局，联合召开视频会议，部署开展为期1年的全国医药领域腐败问题集中整治工作。7月28日，中央纪委国家监委召开动员会，部署纪检监察机关配合开展全国医药领域腐败问题集中整治，强劲的反腐风暴席卷整个医药行业。8月15日，国家卫生健康委就全国医药领域腐败问题集中整治工作发布有关问答。

频频行动，证实一场力度空前的反腐风暴正在医药领域进行。据不完全统计，截至目前，全国已有近170名医院院长、书记被查，数量已超过去年全年的两倍。

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（一）我国医药领域反腐历程

医药是关乎国计民生的重要领域，由于流通环节多、地区范围大，监管难度高，往往成为腐败滋生的温床。数十年来，我国一直重视医药领域的反腐整治，2023年的反腐风暴，可以称得上“史上最强”。

目前，国家药监局官网能检索到的最早文件是六部门联合发布的《2000年纠正医药购销中不正之风工作的实施建议》，其中提到了收受回扣、价格虚高、开单提成等问题。2005年8月，中央部署开展整治商业贿赂专向行动，将医药购销作为重点整治领域之一。2006年，《中华人民共和国刑法修正案（六）》通过并实施，该修正案将原“公司、企业人员受贿罪”的犯罪主体，扩展为“公司、企业或其他单位的工作人员”，罪名变为“非国家工作人员受贿罪”，这意味着发生在医药领域的商业贿赂，如收取药品回扣、赞助费等，也有可能被追究刑事责任。

在此期间，最令人印象深刻的莫过于反腐行动莫过于首任国家药品监督管理局局长、国家食品药品监督管理局局长郑筱萸的落马。2006年12月，因涉嫌受贿，郑筱萸被立案调查；2007年7月10日，受贿649万、滥发药品文号的郑筱萸因受贿罪、玩忽职守罪被执行死刑。另一开出“天价罚单”的商业贿赂案则是2013年的葛兰素史克（GSK）经济犯罪案，GSK被判处罚金30亿元，部分高管被判处有期徒刑。

在制度方面，我国同样完善了医药领域的法律规定。2008年，最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条特别明确，医疗机构中的国家工作人员，在医药产品采购活动中，利用职务便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成犯罪的，以受贿罪定罪处罚；医务人员，利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，数额较大的，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。在2023年审议的《刑法修正案（十二）草案》还加大了对行贿犯罪的惩治力度，力求扫清医药领域的不正之风。

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（二）本次医药反腐的背景与特点

7月以来，被称为“史上最强”的反腐风暴席卷整个医药行业。而这场风暴的前传，至少可以追溯到近二十年前。

说起印象最早或最深的医药反腐时间节点，多位医药行业人士提到2005年：这一年的5月，美国德普公司因在中国的子公司向中国的医疗机构和医生行贿，被美国监管部门处以479万美元罚款；同年6月，原国家食药监总局局长郑筱萸被免职，第二年底，这位前局长因涉嫌收受贿赂被“双规”。

如果从2005年算起，十多年以来，药监部门架构几经调整，反腐举措也在不断加码：两票制、药品集中带量采购、国家医保谈判等顶层设计先后落地，不断挤压医药腐败的空间；原食药监局长落马、跨国药企30亿罚单、公立三甲医院骗保被罚6000万等典型案例，至今令业内人士印象深刻。

改革开放以来，医药监管部门多次调整，如1978年，我国成立药品监管总局，直属国务院，直到2018年，设立国家药品监督管理局，划归新成立的国家市场监督管理总局，前后历经八次变迁。随着监管部门的变化，医药反腐也随之呈现不同的特点。中国贸易促进委员会全国企业合规委员会专家丁继华指出，过去的医药反腐主要由卫生部门来推动，但随着改革的深入，惩治力度的加大，开始联合执法，多头惩治，对处罚对象也采取穿透式的执法方式，医药反腐呈现系统化的治理特点。

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医药反腐其实一直在进行中，但这一次又有明显不同：

一是集中整治工作持续时间长、参与部门多。

当前，医药领域腐败问题纠治难度不断加大，需要医药购销全链条上涉及的各部门增强工作合力、开展联合治理。从2023年这场反腐风暴来看，参与医药反腐的部门不断增加。国家卫健委官网发布的《关于调整纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风部际联席工作机制成员单位及职责分工的通知》解读提到，该通知的重点是对纠风部际工作机制成员单位进行了调整，由原来的9个增加到14个部门，国家卫生健康委为牵头单位，成员单位包括教育部、工业和信息化部、公安部、财政部、商务部、审计署、国资委、税务总局、市场监管总局、国家医保局、国家中医药局、国家疾控局、国家药监局。

二是坚持全链条、全领域、全覆盖系统治理。

此次整治涵盖了医药行业生产、流通、销售、使用、报销的全链条，以及医药领域行政管理部门、行业学（协）会、医疗卫生机构、医药生产经营企业、医保基金等全领域，实现医药领域全覆盖。

三是聚焦“关键少数”、关键岗位、关键环节。

此次整治以问题为导向，聚焦医药行业“关键少数”和关键岗位，紧盯医药领域重点环节和突出问题，坚决整治违规违纪违法行为，尤其是权力寻租、“带金销售”、利益输送等不法行为。

四是纪检监察机关密切配合，加强监督执纪执法。

从7月28日中央纪委国家监委召开的动员会来看，部署纪检监察机关配合开展集中整治工作，强调要以监督的外部推力激发履行主体责任的内生动力。随后，各地纪检监察机关密集发布一批医药领域腐败案件。

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（一）医药领域商业贿赂的法律责任分析

根据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十四条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对此，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条对其刑事责任进行了细化：医疗机构中的国家工作人员，在药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品采购活动中，利用职务上的便利，索取销售方财物，或者非法收受销售方财物，为销售方谋取利益，构成犯罪的，以受贿罪定罪处罚。医疗机构中的非国家工作人员，有前款行为，数额较大的，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。医疗机构中的医务人员，利用开处方的职务便利，以各种名义非法收受药品、医疗器械、医用卫生材料等医药产品销售方财物，为医药产品销售方谋取利益，数额较大的，以非国家工作人员受贿罪定罪处罚。

此外，医疗领域商业贿赂犯罪还可能涉及刑法规定的以下数种罪名:（1）对非国家工作人员行贿罪（2）单位行贿罪/对单位行贿罪/单位受贿罪（3）介绍贿赂罪。

根据《反不正当竞争法》第十三条规定，监督检查部门针对涉嫌不正当竞争行为，可以采取包括进入涉嫌不正当竞争行为的经营场所进行检查等五种措施进行调查，还应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定，并将查处结果及时向社会公开。根经营者贿赂他人的，由监督检查部门没收违法所得，处十万元以上三百万元以下的罚款。情节严重的，同时吊销营业执照。

根据《药品管理法》第一百四十一、一百四十二条规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者医疗机构在药品购销中给予、收受回扣或者其他不正当利益，或上述人员给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师、药师等有关人员财物或者其他不正当利益的，由市场监督管理部门没收违法所得，并处三十万元以上三百万元以下的罚款；情节严重的，吊销其营业执照、经营许可证及其他许可文件。此外，对国家工作人员行贿的责任人员，终身禁止从事药品生产经营活动。涉事医疗机构人员由卫生健康主管部门或者本单位给予处分，没收违法所得；情节严重的，还应当吊销其执业证书。

《反不正当竞争法》第七条规定，经营者不得采用财物或者其他手段贿赂下列单位或者个人，以谋取交易机会或者竞争优势。第十七条规定，经营者违反本法规定，给他人造成损害的，应当依法承担民事责任；经营者的合法权益受到商业贿赂行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。赔偿数额的确定标准为，因侵权所受到的实际损失；实际损失难以计算的，按照侵权人因侵权所获得的利益确定。

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（二）“学术会议”与“讲课费”何去何从？

频频的医药领域腐败集中整治行动，引发业内热议。一时间，学术推广会议、科室宣讲会的合规问题引起了普遍关注。存在部分学术会议宣布暂停或延期举办的现象。学术会议的合规问题受到近期反腐执法的重点关注。《2023年纠正医药购销领域和医疗服务中不正之风工作要点的通知》明确提出对行业组织存在的不正之风进行整治，重点监管各级各类行业组织或学（协）会以“捐赠”、学术会议等名义变相输送非法利益的违法行为。反腐败执法的目标是惩戒医药企业或其他相关企业向医生等具有特殊职权或影响力的主体输送金钱等不正当利益，以谋取医药产品销售等方面的竞争优势、交易机会或其他不当利益的情形，不涉及阻碍正常学术活动的开展。

市场监管总局等十部门8月7日联合发布的《关于进一步加强论坛活动规范管理的通知》以及卫健委医疗应急司于8月15日发布的《全国医药领域腐败问题集中整治工作有关问答》体现出监管部门对于业界合规举办学术会议的态度始终是积极、正面的。国家卫生健康委就全国医药领域腐败问题集中整治工作发布问答中指出：“医药行业的学术会议是学术交流、经验分享、促进医药技术进步和创新发展的重要平台，按照国家有关规定，规范开展的学术会议和正常医学活动是要大力支持、积极鼓励的。需要整治的是那些无中生有、编造虚假学术会议的名头，进行违法违规利益输送，或者违规将学术会议赞助费私分的不法行为。”

就学术会议的合规而言，虽然现阶段法规层面未规定合规标准，但可从会议开展目的、参会人数、会议经费、会议内容、嘉宾资质、酬劳标准等方面进行规范管理。中国外商投资企业协会药品研制和开发工作委员会（RDPAC）制定的《RDPAC行业行为准则》（下称《行为准则》）可资借鉴，其中明确规定了与医疗卫生专业人士开展交流互动项目的基本准则，同时，对于举办学术推广活动的地点选择、礼品等一些细节均作出具体要求，为学术推广活动合法合规提供了明确指引。

礼品：会员公司不应向医疗卫生专业人士提供（无论是直接提供或是通过诊所和机构提供）个人礼品（如：体育或娱乐项目的入场券，社交或风俗礼品等）。禁止提供现金、现金替代物或者个人服务。个人服务包括任何与医疗卫生专业人士的职业无关、仅医疗卫生专业人士个人获益的服务。

招待：用于招待的支出按当地标准应当是中等适度和合理的。一般而言，招待的费用不应超过参会者通常的自付费用标准。医学互动交流项目的参会者。会员公司不得支付应邀参会的医疗卫生专业人士的随行客人的任何费用招待需与医学互动交流项目期间相匹配，任何明显不合理地早于或晚于活动时间的招待费用均不应承担。

地点：医学互动交流项目举办的地点应适当且以有助于实现其科学、教育及会议本身的目的为宗旨。会员公司应避免选择名胜或铺张奢侈的地点举办医学互动交流项目。

交通：会员公司可提供/负担与会议相匹配的交通，但应避免可能造成铺张奢侈公众形象的交通服务。

娱乐：会员公司不应提供或支付任何娱乐活动或其他休闲及社交活动。

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此外，中国化药协会制定的《医药行业合规管理规范》，提及与政府官员交往要求，也进一步明确了医药企业与政府官员以及举办学术推广活动的合规要求，指出“允许企业与政府官员开展互动交流，以合法探讨业务、沟通情况。企业应谨慎对待与有决策权且其决定可能对企业业务产生实质影响的政府官员的互动交流。企业不得直接或间接给予、许诺或授权给予财物，或提供任何不当利益，以诱使政府官员在药品上市许可、医疗器械备案/注册、价格谈判、供应企业产品等方面给予不正当优惠待遇，或给予其他任何不正当优势。业务交流会议应有明确的议程，探讨的议题应具有现实必要性和合理性，原则上不向参加业务交流活动的政府官员支付报酬，因邀请政府官员演讲、授课、提供专业意见等确需向政府官员支付报酬的，支付标准不得超出市场公允价格。”

医生劳务费也正成为医药领域反腐清算的关注重点。现阶段部分医院要求医生上缴为企业站台讲课，收受讲课费、培训费、研讨费等不合理取酬。一些地区要求举报医药生产经营企业假借咨询费、讲课费、推广费等各种名义或形式给予医疗机构或其内设科室、从业人员回扣的行为等问题。中央军委审计署石家庄审计中心2021年7月24曾在“审计观察”公众号发布文章称，随着医疗行业整治的深入推进，医院医生收受药企回扣、私自外出会诊等违规违纪问题有所减少，但一些医药企业假借学术会、科研协作、学术支持等名义，为医生发放所谓“讲课费”的不正当行为呈上升趋势，需要引起审计人员高度重视。

对于劳务费的具体规定，《RDPAC 行业行为准则》指出向医疗卫生专业人士支付服务费，双方须在开始提供服务之前签订有关服务内容和服务费计费依据的书面协议。其次，所聘医疗卫生专业人士的人数不得超过实现服务目的所需要的合理人数，对所聘医疗卫生专业人士的选择必须完全基于客观标准，包括但不限于所受教育、医学知识、专业技能、某治疗领域的经验以及技能等等，并且须与所需服务的正当理由直接相关。此外，向医疗卫生专业人士支付服务费或报销的标准须合理并符合公平市场价格标准。并明确收集处方信息不属于向医疗卫生专业人士付费的合法服务。

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医药领域是关乎国计民生的重要领域，其腐败问题直接危害人民群众生命健康，直接影响党和政府形象。伴随着本次集中整治工作的展开，医药领域迎来了前所未有的监管和反腐风暴，以“零容忍”态度坚决惩处腐败，大力营造风清气朗的医药领域发展环境，是坚持以人为本、站稳人民立场的重大举措。本次医药反腐具有其自身的重大意义与特点，同时让医药领域的商业贿赂露于明面，让长期处于隐形腐败之域重现于监管之下，重塑医药行业生态。

参考资料