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新闻第84期|再谈核污水——应对核污水的救济措施分析

新闻第84期|再谈核污水——应对核污水的救济措施分析

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作者 | 邵元宁 上海师范大学法学硕士
         车诗睿 复旦大学硕士
         顾希薇 西南政法大学本科
         陈可欣 武汉大学本科

         雷陶菲 北京大学STL J.D.&J.M.

         黄铄媛 新加坡国立大学 J.D.

编辑 | 李建云 中国政法大学硕士

责编 | 戚琳颖 大连海事大学本科

一、新闻简介


北京时间8月24日中午12点,日本东北太平洋沿岸东京电力公司的福岛第一核电站核污染水正式开始排海。福岛第一核电站迄今储存的核污染水多达134万吨,东电制定的2023年度排放“指标”为3.12万吨。按这个指标和计划,在此后的三十多年内,福岛核电站产生的污染水将持续排入大海。


自2021年4月13日日本政府单方面决定,将福岛第一核电站内上百万吨核污染水经处理、稀释并于2023年春排放入海之后,福岛核污染水排海计划的正当性、合法性、安全性一直受到国际社会质疑。但是日本政府选择漠视全球反对和抗议,不考虑解决核污水问题的其他方案建议,一意孤行。并且,故意混淆核污染水与核电站正常排水:核电站正常运行排放的废水没有和堆芯直接接触,而福岛核污染水和融化的堆芯直接接触,两者具有本质差别。日本强拉第三方背书,反复利用国际原子能机构报告。为了遏制不利于日本的排放核废水言论传播,据报道在日本排放核污水事件发酵后,日方拿出700亿日元来做所谓的公关。

(图片来源于网络)


二、我国现阶段应对措施概述


在日方正式排放核污染水前,我国已反复运用外交手段严肃表明立场——8月22日,中国的外交部发言人汪文斌正式向全世界宣布:“中方将采取一切必要措施维护食品安全和人民身体健康。”


8月24日,针对日本政府启动福岛核事故污染水排海,中国海关总署发布公告:为全面防范日本福岛核污染水排海对食品安全造成的放射性污染风险,保护中国消费者健康,确保进口食品安全,依据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》有关规定,以及世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》有关规定,海关总署决定自2023年8月24日(含)起全面暂停进口原产地为日本的水产品(含食用水生动物)。


与此同时,香港和澳门正式宣布对日本启动管制措施,从8月24日起禁止日本多个都县区的水产及食品进口。


面对日本核污染水排放事件,市场监管总局也表示,会高度重视食品安全及价格监管工作。在前期对进口食品安全风险隐患排查整治的基础上,部署各地市场监管部门进一步加大食品安全监管力度,督促食品生产经营者严格遵守食品安全法律法规及进口食品相关规定,严禁食品生产经营者采购、使用原产地为日本的水产品(含食用水生动物,下同)加工食品、制作餐食或进行销售(含网络销售),加强市场销售进口水产品食品安全抽检监测,发现相关违法行为的,严格依法予以查处。


(图片来源于网络)




除了官方态度以外,在民间自发的“抵制日货”风潮已经开始蔓延。在某社交平台“日本化妆品核污染”相关话题中,包括植村秀等在内的多个日妆品牌都有被退货的情况,甚至有众多网友整理日系品牌,开始“排雷”众多日系品牌。同时众多日料店也纷纷申明自家食材的食品安全性,调整原料供应渠道,不再从日本进货。


其实,早在2011年福岛核事故后,我国就开始采取预防措施,食品中放射性物质的监测,已经纳入了国家食品安全风险监测范畴,但今后还要加大监测力度。这也就意味着产品只有通过放射性物质检测才为安全食品。因此,除日本海产品被禁外,日对进口日本的食品、饲料等要提供放射性物质检测合格的证明与原产地证明;各地检验检疫机构要对进口的食品也会进行放射性物质检测。


三、国内法追究责任的可能性


刑事责任的可能性

依据福岛核污染水排海计划,日本核污染水排海不仅会污染其附近海域,也势必会影响到中国海域。按照《中华人民共和国刑法》第六条所规定的属地原则,即只要犯罪的行为或结果之一发生在中国领域内,就认为是在中国领域内犯罪,日本核污水排海的犯罪结果发生在中国,应认为是在中国领域内犯罪。


再者,根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第三款,对严重污染海洋环境、破坏海洋生态,构成犯罪的,依法追究刑事责任,该事件中也不存在外交特权和豁免权的情形。


因此,日本核污水排海的行为在刑事立法上具有可追责性,但是具体罪名有待商榷。如可能适用《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定的污染环境罪,排放有放射性的废物,严重污染环境的,根据不同情形承担相应的刑事责任;也可能适用《中华人民共和国刑法》第一百一十四条和第一百一十五条所规定的投放危险物质罪承担相应刑事责任。


但由于实施排核污水的主体是日本东京电力公司,根据近日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2023〕7号)规定,单位实施污染环境罪,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚,并对单位判处罚金。那么适用犯罪主体可以是单位的污染环境罪更为适宜。尽管如此,现实中中国刑事司法机构应如何在中国法院起诉日本东京电力公司以及事后如何有效执行判决仍存在诸多探讨空间。


(图片来源于网络)


民事责任

《联合国海洋法公约》第二百二十九条规定:“本公约的任何规定不影响因要求赔偿海洋馆环境污染造成的损失或损害而提起民事诉讼程序。”第二百三十五条规定:“各国对于在其管辖下的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害,应确保按照其法律制度可以提起申诉以获得迅速和适当的补偿或其他救济。”可见,对于海洋损害责任的救济,国际法与国内法是并行不悖的。


历史上,发生福岛核事故的第一核电站所属的东电公司曾多次因核灾难在日本国内被判处民事赔偿。因此,针对本次日本故意将核废水排海的行为,相关主体存在一定寻求民事救济空间。


我国《民法典》第七编“侵权责任”第七章专门规定了“环境污染和生态破坏责任”,其中针对核事故,第一千二百三十七条规定:“民用核设施或者运入运出核设施的核材料发生核事故造成他人损害的,民用核设施的营运单位应当承担侵权责任;但是,能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形或者受害人故意造成的,不承担责任。”可见,在核领域,我国民法典采取的是“严格责任”原则,只有存在战争、武装冲突、暴乱或受害者故意等原因,才能免除责任。


此外,针对核污水可能产生的环境污染,《民法典》第一千二百二十九条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”因此,从法律规定的层面上看,日本向海洋排放核污水,造成我国居民的人身财产损害,或损害我国生态环境的,应当承担侵权责任。


然而,索赔的落实在程序上存在相当的困难。


首先,在管辖权方面,我国《民事诉讼法》第二十九条规定:“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖”;而“侵权行为地”在《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》中规定为侵权行为实施地与侵权结果发生地。因此,虽然排放核废水的行为及行为人住所均不位于我国境内,但是我国法院可以依据自己为侵权结果发生地法院取得管辖权。然而,侵权结果的证明过程较为复杂,可能在一定程度上加重原告的负担。


此外,更重要的是,我国生效司法判决并不当然在日本境内发生效力,更不当然能得到日本的承认与执行。因此,通过国内法寻求民事救济,困难较大。


(图片来源于网络)


四、救济措施



国家起诉/国际争端解决

核污染争端是一个法律性很强的国家间争端。现行国际法提供了很多争端解决措施,包括联合国国际法院和国际海洋法法庭的临时措施。


1.寻求国际海洋法庭司法救济


国际海洋法法庭是《联合国海洋法公约》(简称《公约》)规定的具有约束力的强制程序之一。仲裁法庭可以应争端双方的合意或任何一方要求临时组建,以解决争端方因适用《公约》所引发的争议。国际海洋法法庭由21名来自不同国家的独立法官组成。自1994年11月16日《联合国海洋法公约》生效后便存在,旨在裁判因实施(解释和适用)《公约》所引起的争端,法庭成立了简易程序分庭、渔业争端分庭和海洋环境争端分庭,应当事方要求还可成立处理特别争端的分庭。


根据《公约》规定,法庭的管辖权及于下列案件:(一)有关《公约》的解释或适用的任何争端;(二)关于与《公约》的目的有关的其他国际协定的解释或适用的任何争端;(三)如果同《公约》主题事项有关的现行有效条约或公约的所有缔约国同意,有关这种条约或公约的解释或适用的争端,也可提交法庭。我国与日本作为《公约》的缔约国,理应收到《公约》约定的约束,我国可以依据《公约》的相关条款规定,对日本提起有关海洋环境权益的仲裁。


2.寻求国际法院司法救济


国际法院,即海牙国际法院(The Hague International Court of Justice),联合国国际审判法院,是联合国六大主要机构之一和最主要的司法机关,是主权国家政府间的民事司法裁判机构,根据《联合国宪章》于1945年6月成立。国际法院的主要功能是对联合国成员国所提交的案件作出有法律约束力的判决。


《国际法院规约》第36条对管辖范围进行了规定,即国际法院可以对当事国依据国际法或国际公约提交的一系列案件进行管辖。据此,环境污染责任方与受害方均可将争端提交至国际法院进行裁决,由环境污染所引起的跨界损害也在国际法院的管辖之内。由于环境跨界污染损害所引起的纠纷越来越多,国际法院专门设立了环境事务的相关分庭。由此,我国可以就日本核污水的排放行为对我国海洋环境造成的损害向国际法院提起诉讼。


但值得注意的是,国际法院即便作为《联合国宪章》这一国际社会最具权威和普遍性公约所规定的司法机关,对所有会员国也不具有强制管辖权。根据《联合国宪章》和《国际法院规约》,国际法院管辖权以国家的同意为基础,国家可以在条约中明确接受管辖,或者通过单方面声明(亦称“任择条款”声明)接受,或者专门订立特别协定接受和表达这种同意,还可以在法院受理具体案件后表达同意接受管辖。


日本在2015年10月6日发表声明接受国际法院的管辖,但声明排除了“因海洋生物资源的研究、养护、管理或开发而引起的、涉及的、或与之相关的任何争议”。而中国并未以任何形式同意接受国际法院的强制管辖。所以,如果以后中国要针对日本的核污水排放问题向国际法院起诉,一方面要专门声明接受国际法院管辖,另一方面日本也可能抗辩认为核污水排放问题是与海洋生物资源养护相关的问题而摆脱国际法院的管辖。


(图片来源于网络)


3.寻求海洋污染公益诉讼救济


国际层面寻求国际海洋法庭和国际法院相关司法救济的同时,国内层面也应通过海洋污染公益诉讼方面积极寻求司法救济。日本核污水源源不断排入太平洋后,势必会影响我国海域海洋生态环境,对我国海域生态造成严重影响,损害我国社会公共利益。海洋环境公益诉讼旨在对于我国“涉海”因素公共利益的保护,解决涉及公共利益的海洋环境污染纠纷,与私益诉讼相比较,其诉讼目的是维护公共利益,不同于传统意义上的诉讼模式。


在水体环境保护方面,近年来随着一些重大溢油污染事故的发生,我国水域环境公益诉讼也在逐步发展。在有关海洋环境污染的公益诉讼方面,《海洋环境保护法》第89条规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。此处“依照本法规定行使海洋环境监督权的部门”,指的是该法第5条列出的环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门及沿海县级以上地方人民政府。


2005年,最高院召开的全国商事海事审判会议进一步明确海洋环境监督管理部门在涉海公益诉讼中的索赔权。这也是为什么在海洋环境污染诉讼方面,早就有海洋渔业主管部门、渔政海监部门、海事行政部门等作为原告提起索赔的先例。


此外,国家层面,国际仲裁庭1938至1941年裁定,加拿大特雷尔冶炼厂排放的二氧化硫对美国华盛顿州造成损害,要求加方对美进行赔偿。该案被普遍视为追究跨界污染行为国家责任的国际法依据。鉴此,各利益攸关方亦可在科学测定本国受害情况基础上,对日本追责索赔。


(图片来源于网络)


受害居民和企业提起民事诉讼

受害者提起民事诉讼。相关国家的受害居民和企业,均可基于“污染者付费原则”维护自身权益,向日本侵权方提起民事诉讼。污染者付费原则即“谁污染,谁赔偿”。日本于2015年4月15日已加入《核损害赔偿补充公约》,根据该公约第五章关于管辖权的规定,福岛核废水排放的受害者可在日本提起民事赔偿诉讼。


如果以受害者身份提起诉讼,应当由中国律师牵头组建跨国的专业环保法律师团队,并在国际法专家、环保组织配合下,做好民事诉讼预案,收集并保存证据、提炼并研究案例、跟踪并关注事态进展、互动并交流各自掌握情况,以合适时机、合适方式提起诉讼,提出索赔,维护权益。


不过对于这一路径的实际操作可行性,实务界存在不同的观点,有数十年环境污染相关诉讼经验的日本律师户冢悦朗曾为药害诉讼的受害者辩护,他表示,相关案件在法律层面必须证明被害者服用了有问题的药物,而这道程序并不容易。虽然日本政府和东电公司都表示将对所谓的“风评被害”进行赔偿,但受害者必须证明自身所受伤害和排海之间存在因果关系,而这基本不可能做到。比如,即使鱼贝类等食物中积累了放射性物质,对食用者造成了影响,也难以证明这与福岛核污染水排海之间的因果关系。


所以实际上,无论出现何种后果、出现多少受害者,日本政府和东京电力公司都可以逃避赔偿。“一旦核污染水通过日本领海扩散至公海,届时管理和责任认定都将无法进行,将造成一系列未知后果。”户冢悦朗提出的上述考量确实值得人们担忧。


中美法律评论

参考资料


[1]中华人民共和国中央人民政府:《中国海关总署2021年第103号(关于全面暂停进口日本水产品的公告)》,https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202308/content_6901328.htm
[2]中国青年报:《市场监管总局:加大水产品食品安全监管及食盐价格监管力度》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1775185608333712997&wfr=spider&for=pc
[3]澎湃新闻:《我们要如何应对日本核辐射水排放?》,https://m.thepaper.cn/baijiahao_23764195
[4]罗欢欣:《日本核污水排海问题的综合法律解读——对国际法与国内法上责任救济规定的统筹分析》,载《日本学刊》2021年第4期。
[5]王海军、苟金阳:《日本核污水排放行为法律解读》,https://mp.weixin.qq.com/s/He3uFfj8mElWlC79ytZF2g
[6]人民政协报:《 委员、专家:日本核废水入海,中国可提起仲裁或诉讼》,https://mp.weixin.qq.com/s/WuxWhUigAOfl8GjVYE2Mzg
[7]国际法前沿动态:《会议综述:日本福岛核废水排海国际法问题学术报告会》,https://mp.weixin.qq.com/s/KUmiS6isY9M_wX2DounS3g
[8]武汉海事法院:《我国水域环境公益诉讼索赔中的法律问题研究》,https://mp.weixin.qq.com/s/5vRzs09jK3yigxe4ALTUHQ


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