深观察｜减县补乡赋能乡镇治理

文 |《瞭望》新闻周刊记者 韩朝阳

　　“乡镇人少事多，我们不怕辛苦，就怕权责不统一，‘七站八所’难协调，苦功夫难见真成效。”38岁的河南许昌禹州市神垕镇镇长王闯，经常一星期回不了一趟家。90多名工作人员管理4万余人的乡镇，疫情防控、安全生产、产业转型等任务让他忙得团团转。

　　2022年以来，当地推出的乡镇改革让王闯舒了一口气。改革中，神垕镇扩编至140人，增加了人手；自然资源、市场监督等站所划归乡镇管理，获得83项执法权，扭转了“人少事多，权责失衡”的局面。“现在，事务处置上权责统一，人员调配和工作开展更高效、更规范。”王闯说。

　　乡镇治理是国家治理的基础单元，提升基层治理能力事关巩固党的执政根基。近年来，河南通过“减县补乡”改革下沉编制、理顺职能、明晰权责，向乡镇“派兵遣将”，为基层赋能减负，逐步破除乡镇人少事多、主责不清、权责失衡、激励欠缺难题，受到基层干部群众普遍欢迎。

【减县补乡充实基层力量】

　　“从2005年到2015年，乡镇基本没进过人。此后，通过公务员考试零星增加了几个人手，但没能根本改变干部队伍老化、人手严重短缺的局面。”43岁的开封市兰考县东坝头镇党委书记蔡尚锋，已在乡镇工作20年。

　　他介绍，乡镇的日常工作中经常穿插阶段性重点工作。美丽乡村建设、人居环境整治、信访稳定排查、禁烧禁燃禁放等诸多落实任务压在肩头，工作多、任务重，催着干、撵着干是常态。

　　一边，是乡镇干部队伍更新缓慢，人员结构老化；另一边，随着政府职能的逐步调整，一些县直机关存在编多事少、人浮于事现象。

　　为破解县域内编制资源配置不合理问题，2019年以来，河南推动实行了“减县补乡”改革。目前，已累计向乡镇（街道）下沉编制7.5万余个，下沉人员5.8万余人，乡镇的平均编制数由改革前的69个增加至目前的108个。

　　“编制是县级管理各类公职人员的重要抓手，高效配置人力资源，就得全县一盘棋，以面向基层、面向一线为原则，统筹编制、用活编制，实现闲人实用、人岗适配。”平顶山市副市长许红兵说。

　　平顶山市宝丰县共有事业编制12940个，除了教师、医护人员外，全县可统筹使用的编制数5500多个。宝丰县将编制由单位资源统筹为县域资源，建立统一的“编制池”。一方面，将所有单位空编收回，由县级统一使用，共收回空编300多个。另一方面，撤并职责相近、重复分散的事业单位，核减相应编制。自2019年起，宝丰从县直单位选调或公开招聘人员充实乡镇，两年多来已下沉编制500个。

　　编制下沉后，原本仅有60多名工作人员的宝丰县石桥镇，补充了45名人员。石桥镇党委书记马中奎说，改革后，该镇40岁以下工作人员约占一半，队伍结构明显优化，工作力量大幅加强。

　　兰考县先后从县直事业单位差供、自筹编制人员中选派人员到乡镇一线岗位工作。截至目前，共选派722人到乡镇一线工作。

　　30岁的李振鑫，原本是兰考县原安监局自筹工作人员，当地人事管理制度改革时，他首批申请到兰考县红庙镇工作。下沉乡镇后，他的本职岗位是应急办工作人员，同时也是葛寨村的包村干部，后又成为管理5个村的片区副区长。

　　“乡镇工作点多面广，村里的大事小情都得管。每天都要镇里、村里两头跑，虽然辛苦，但是很锻炼人，成长快。”李振鑫说。

　　“下沉到乡镇的差供、自筹人员，除了要安排对口岗位，大部分人还要兼任27个村的包村干部。这种方式不仅缓解了乡镇人手紧缺的燃眉之急，也优化了乡镇干部队伍结构，成为增强基层治理能力的重要力量。”兰考县红庙镇镇长马旺说。

河南省兰考县东坝头镇基层干部（左）在蘑菇种植基地里查看褐蘑菇长势 兰考县委宣传部供图

【给乡镇增加执法权】

　　处理农户违建，一度令许昌长葛市后河镇镇长杨宁感到头疼。

　　“农户违规占用耕地建民房的现象，乡镇包村干部经常下乡走访，很容易发现。但是乡镇没有执法权，对违规农户只能劝说。如果劝说无效，则上报给县直相关部门。有时等到县直部门下来处理，两三间房已经建起来了。”杨宁说，这时候想要拆掉违规房，就会造成财产损失，容易激化干群矛盾。

　　“执法部门只负责拆除，乡镇还要善后。强拆后如果激化矛盾，又要追究乡镇的属地责任。”杨宁说，一个基层问题的发现、处置、扫尾等工作，分由不同责任主体来负责，看得见的管不着，管得着的看不见。这与“早发现、早处置、早解决”的基层矛盾纠纷化解原则不匹配。

　　与此同时，“乡镇机构设置不一、上下衔接不畅”“县乡职能不清、属地责任泛化”“乡镇权少责多、权责划分失衡”等问题，也制约着基层治理能力的提升。

　　“举个例子，之前县直部门派驻在乡镇的一些站所，名义上也接受乡镇领导，但这些部门的编制、工资等都归县直部门管理，乡镇一级很难调动，不利于形成工作合力。”王闯说，当前，乡镇工作日趋复杂，处理事务还离不开这些部门支持，只能层层上报。

　　为了解决权责失衡，2022年5月，河南推行了乡镇管理体制机制改革。这次改革根据人口规模和经济总量，将全省1769个乡镇划分为大、中、小三类，自然资源、市场监管等原县直派驻机构统一实行属地管理，乡镇按分类规范设置12、11、10个下属机构，按照“一对多”“多对一”明确县乡机构之间的对应关系，理顺上下衔接链条。同时，制定乡镇职责清单、属地管理主体责任和配合责任清单等，将县级部门和乡镇的权责清晰划分，“谁的事项谁处理，谁的问题谁负责”。

　　比如对于“自然资源卫星图片发现的违建行为”，宝丰县县乡属地管理事项主体责任和配合责任清单显示，县级自然资源部门承担主体责任，负责对卫星图片对比甄别、实地核实，确定违法行为后依法查处。乡镇则是配合责任，配合自然资源部门核查、举证，做好执法时维护秩序等工作。

　　改革后，神垕镇按照全省统一标准设置了党建综合办公室、经济发展办公室、应急管理办公室等12个机构，明确了每个机构的职能。同时，镇里建立起融合自然资源、城市管理、市场监管等职能的综合行政执法大队，获得了83项执法权。

　　神垕镇自然资源所所长胡红旭说，乡镇执法经常涉及多个部门，改革后乡镇统筹协调，部门执法变综合执法，单兵作战变为联合作战，更符合乡镇治理实情，显著提高了执法效能。

【打通身份阻碍】

　　曾在兰考县财政局担任出纳的卜苏豫，是差供编制人员。2005年后，财政局对出纳岗位的需求减少，卜苏豫每月从财政局领取780元基本生活费。2017年底，卜苏豫被选派到东坝头镇工作，重新拿到了2500多元的岗位工资。

　　由最初“刚来时没有按点上下班的观念”，到现在“放一天假反而不知道干啥”，卜苏豫已经完全适应了乡镇的工作节奏。他还主动申请到张庄村当包村干部。工作第一年，他只在女儿高考时请过两天假。

　　2018年，卜苏豫在同一批下沉东坝头镇的50名选派人员中综合评比排名第一，顺利转为全供编制人员。如今，他已在东坝头镇工作近5个年头，成为东坝头镇财务部门负责人，干劲儿十足。

　　记者调研发现，多数乡镇的事业编制人员占人员总数的六成以上，但由于行政编制与事业编制的身份区别，事业编制人员在薪酬待遇、职务晋升方面与行政编制人员存在差距，不利于调动工作积极性。

　　为充分激发乡镇干部队伍活力，河南从薪酬待遇和职务晋升方面出“硬招”激发乡镇工作人员的工作积极性。

　　在乡镇改革过程中，河南提出，乡镇要在下属机构人员选用上打通行政、事业身份阻碍。无论是公务员，还是事业编，都要让有为者、能为者有位。河南在乡镇一级的平安建设办公室和综合行政执法大队，设置了副科级事业管理岗，为事业编制人员拓宽晋升渠道，并参考公务员职级并行制度，实行事业单位管理岗位职员等级晋升制度，等级晋升后工资待遇相应增加。

　　针对乡镇干部待遇整体偏低等问题，河南省委组织部将“确保乡镇机关人员收入高于县直机关同职级人员20%以上”作为硬性考核内容。

　　50岁的后河镇财政所所长王书琴是事业编制人员，已在乡镇工作25年。得益于乡镇改革，今年7月，她从九级职员晋升为八级职员，每月工资上涨400多元。

　　42岁的胡红旭已在乡镇工作20年，得过省、市多项荣誉，由于事业编制身份，一直未获提拔。他告诉记者，乡镇改革后，与他年龄相仿的优秀乡镇干部，符合条件的可在平安建设办公室或综合行政执法大队担任副科级事业管理岗位，获得提拔。这让不少基层干部看到了晋升的希望。

　　宝丰县委编办主任姬军锋和禹州市委编办主任崔国战，都有多年乡镇工作经验。他们介绍，以往乡镇工作人员，尤其是事业编制人员晋升渠道狭窄，加之乡镇待遇较低，部分乡镇干部出现“中年懈怠”现象。

　　而实际上，45岁左右的干部经验丰富、年富力强。河南从同工同酬、职级晋升、后勤保障等方面加强对乡镇工作人员的关怀，激发了一大批人员的干事积极性。

　　马中奎、王闯等乡镇干部认为，河南乡镇改革解决了基层“缺人干事、无章办事”的燃眉之急。下一步改革仍需瞄准“有钱办事、有才成事”的治理目标，进一步加大资金支持和政策激励力度，建立起一支年轻化、知识化、专业化的干部队伍。

　　“硕士、博士等高学历人才到乡镇工作，绝不是浪费人才，而是广阔天地大有可为。乡村规划、品牌打造、产业发展、文化振兴等方面需要大量专业人才。”王闯说，乡镇求贤若渴，希望乡镇能成为招才引智的沃土。

刊于《瞭望》2022年第48期

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