系列② | 西方的关键矿产战略

原题《西方的关键矿产战略》

文 | 王杰锋

　　关键矿产决定着诸多战略产业命脉，堪称产业发展“维生素”。随着大国博弈加剧，美西方愈发重视关键矿产安全，近年来加紧推出、调整关键矿产战略，展开全球布局以应对供应链风险。

操纵资源的四种手段

　　在长达数百年的殖民时代，西方主要国家曾对全球能源资源实行直接暴力掠夺政策，给亚非拉经济社会发展造成了严重损害。上世纪民族解放运动兴起并取得历史性胜利之后，西方的直接掠夺虽然在形式上有所收敛，但实质上仍在广大资源丰富的发展中国家以更隐蔽的方式持续进行。

　　概括起来，西方操纵与控制资源的手段主要有四种，即经济胁迫、军事干预、产业控制和政治操弄。

　　经济胁迫，是指通过操纵价格、贸易协定、国际援助和其他经济政策等来控制资源国的矿产流通，如利用贸易协定降低矿产进口关税、通过操弄国际援助威胁资源国低价出口矿产、利用金融霸权操纵大宗商品价格等。

　　军事干预，是指通过入侵或支持有利于西方利益的军事政变来非法抢夺资源的所有权或使用权，如19世纪时欧洲列强通过军事干预来控制非洲的橡胶、象牙和其他资源，冷战结束后以美国为首的部分西方国家绕开联合国安理会对西亚、北非国家进行入侵和控制，尝试扶持傀儡政权等。

　　产业控制，是指通过控制大型矿产开采、贸易企业或平台，对关键矿产实施源头和渠道双垄断，以实现产业链吞并。目前全球采矿业巨头集中在欧洲、美国、澳大利亚、加拿大，如力拓、必和必拓和嘉能可等，这些公司与西方政府和金融机构有着密切的联系，常在几乎没有监管的环境下对资源国实施掠夺。

　　政治操弄，是指通过扶持亲西方政治势力对资源国施加政治影响，如冷战期间美国在多个国家扶持了充满争议的领导人，甚至不惜抛弃所谓“民主”口号直接参与建立独裁政权。

　　进入新世纪之后，随着亚非拉和平力量的持续发展和权利意识的普遍觉醒，西方使用上述手段不得不有所忌惮，转而采取更内化和收敛的方式制定资源政策，这一趋势在关键矿产领域体现得较为明显。

由经济利益转向安全利益

　　第四次工业革命浪潮初起之际，西方主要经济体普遍注意到关键矿产在经济、科技、军事等领域具有决定性价值，相关战略、法规随之相继出台，并随着形势发展进行了动态调整。

　　考察美欧日澳等发达经济体关键矿产战略的提出和演变历程可以看出，其首要考量已逐渐从最初的经济利益转变为安全利益。

　　当前，西方主要经济体评估和筛选关键矿产的标准虽然不一，如美国侧重于供应风险、市场动态、产量变化，欧盟和澳大利亚侧重于供应风险和经济重要性，日本则在供应风险和经济重要性基础上增加了可操控性指标等，但供应风险已成为各种关键矿产定义识别模型中共通的标准，这充分反映出上述经济体制定关键矿产战略的底层驱动力在于降低供应链脆弱性对多层面国家安全的不利影响。

　　这种安全性考量又与上述经济体各自的战略规划、资源禀赋、产业结构等因素相结合，使其关键矿产战略向着不同方向演进。

　　受其所谓大国竞争战略影响，美国对列入关键矿产清单矿种的评估主要有三方面考量：

• 一是遭到破坏的可能，涉及生产国的政治稳定性与安全性、基础设施的充足性、贸易壁垒与税收法规等因素；

• 二是贸易风险，包括进口依赖性、对外依存度等；

• 三是经济脆弱性，即在本国制造、国民经济发展中的作用。

　　历史上，美国在二战和冷战期间有过两轮关键矿产政策制定高峰，分别以1939年的《战略性和危机性原材料储备法》、1974年的《关键进口矿产备忘录》和1979年的《战略性和危机性原材料储备法》修正案的制定为标志。随着二战和冷战的结束，这些政策被束之高阁。

　　自2008年起，美国开始重翻“旧账”并将其逐步升级到战略层面，先后制定了《矿产、关键矿产和美国经济》（2008年）、《关键矿产战略》（2011年）、《能源和矿产资源科学战略》（2012年）、《关键性矿产评估》（2016年）、内政部《35种关键矿产清单》（2018年）和内政部《50种关键矿产清单》（2022年）等相关政策文件。

　　与此相配合，自2017年起，特朗普政府连续签署《评估和强化制造与国防工业基础及供应链弹性》（2017年）、《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》（2017年）、《解决依赖国外矿产对国内供应链构成的威胁》（2020年）三个行政命令，对美国制造业、军工业关键矿产供应链进行“脱钩式保护”，并要求美国联邦机构必须以整体协调的姿态采取行动贯彻这一主旨，折射出美国政府将关键矿产产业链供应链稳定性问题泛化成国际政治问题的意图。

　　2021年6月，美国新一届政府完成了针对稀土等关键矿产供应链“百日审查”的阶段性报告，美国商务部等部门随即采取了诸如启动232调查、加征关税、实施进口配额等行动来配合上述报告。

　　随着相关进程的推进，美国政府又持续扩大了关键矿产的外延。

　　梳理美国政府2016年、2018年和2022年三份关键矿产清单的变化可以发现，2016年美国国家科学技术委员会提出的名录是钼、铑、钌、铱、汞、钨、锗、钒、硅、铋、锑、钴、稀土、云母、菱镁矿、独居石等16个品类；2018年美国内政部接手关键矿产识别筛选工作后迅速将清单扩充到铝、锑、砷、铍、铋、铯、铷、铬、钴、镓、锗、氦、铟、锂、镁、锰、铌、铼、钪、锶、钽、碲、钨、铀、钒、锆、铪、锡、钛、铂族、稀土、钾盐、重晶石、萤石、石墨等35个品类；2022年在剔除氦、钾、铼、锶和铀等5种矿产后又大幅新增了镍、锌等20种矿产，并明确了铂族金属和稀土元素的具体范围，使得关键矿产清单最终膨胀到50个品类。

　　美国近年来关键矿产战略的演变，呈现出四个鲜明的特征：

• 一是从侧重强化供应链演变为将供应链竞争嵌入全球政治经济军事整体博弈；

• 二是评估方法从静态、定性评估升级为相关全产业链动态评估，并持续往精细化方向发展；

• 三是评估对象从资源本体演变为各种资源所涉及的经济、科技、军事等全领域；

• 四是政策导向从供应链多元化演变为产业链供应链阵营化和意识形态化。

　　欧盟方面，欧盟委员会于2008年发布具有里程碑和基础性意义的《欧盟原材料倡议》，其中包含首次发布的《欧盟关键原材料》清单，之后每3年更新一次，总体呈现出稳定扩列趋势——从最初的14种拓展到了2020年的29种。2020年的最新清单包括了锑、铍、铋、钴、镓、锗、铪、铟、镁、铌、磷、钪、钽、硅、钨、钒、锂、钛、锶、稀土、铂族、磷酸盐、铝土矿、硼酸盐、重晶石、煤炭、萤石、石墨和天然橡胶，其中铝土矿、锂、钛和锶四种为首次列入清单。

　　这些矿产集中应用于欧洲的优势战略产业，如清洁能源、汽车、航空航天、可再生能源、数字和空间技术、国防和医疗保健等。

　　战略和法规方面，欧盟委员会于2011年首次发布《原材料战略》报告，并于2013年启动原材料创新型伙伴关系计划，2022年9月又宣布争取于2023年3月欧盟峰会召开前拟定《关键原材料法案》，为关键矿产战略提供完整行政和法律框架。

　　总体上看，欧盟关键矿产战略着眼于资源本身，并未泛化成全球政治、安全议题，主要目的是采取切实手段拓展多元化来源、塑造弹性供应链、通过经济和科技手段增加地区内生产、提高资源利用效率和循环性等，以此确保欧洲经济发展和能源转型的可持续推进。

　　矿产资源消费大户日本启动关键矿产识别的时间更早。从20世纪60年代开始，日本便对工业生产所需的重点矿产资源进行统计筛查，后于1974年确定储备矿种包括铜、镍、铬、钨等，1983年又进一步明确将镍、铬、钼、锰、钒、钨、钴等7种金属作为国家储备矿种。

　　2009年，日本政府发布新世纪首份《稀有金属保障战略》，按照不同矿种勘查开发状况、技术研发进展、工业需求动向等标准，将锂、钴、镍、铜、稀土、铂族金属、钨、镁、铍、铼、钛、铬、钼、锰、铌、磷、锌、锡、铅、锑、钽、铟、镓、石墨、锗、锆、锶、钒、氟、金和银等31种矿产作为优先考虑的战略矿产，2015年又在《日本资源战略中金属的关键性评估》报告中将铝、铁、镝、铬、钴、铑、钕、钽等22种金属作为必须确保的战略资源。

　　受限于自身资源匮乏，日本的战略回旋余地十分有限，因此其关键矿产战略着眼于“外稳内挖”，即与关键来源国保持稳定关系，建立广泛的供应网络平台和机制，鼓励和引导国内财团参与全球采矿业产业链资本配置保障供应安全，设立科技创新基金和专项技术研究所推动新技术研发等。

　　目前，由于战略利益、发展方向和自身条件各不相同，美欧日在关键矿产战略上呈现出美国高举高打、欧盟日本半搭便车半自行走路的局面，美欧日的战略中既有合作因素，也有因目标品类和资源分布高度重叠必然带来的竞争因素。

组织开展尖端提取、回收和再利用技术研发

　　在科学技术研发领域，西方主要经济体现在普遍将推进尖端提取、回收和再利用技术视为关键矿产战略的重要组成，并着力打造由政、产、研多部门多层级组成的合作机制，以期全面加速相关科技研究和应用。

　　为解决关键矿产供应风险问题，美国政府率先建立起关键矿产技术攻关体制，该体制包括国家实验室、联邦研究基金、政府机构间跨部门合作伙伴关系、公私合作伙伴关系等主要科研力量。

　　几个具有代表性的例子包括：

　　2013年，美国能源部下属的埃姆斯国家实验室与多家企业、大学、国家实验室联合成立关键材料研究所，开始推行以资金和技术支持有关关键矿产开发、二次资源利用、供应链优化的研发路线。

　　2021年，美国联邦研究基金向加州大学伯克利分校、麻省理工学院、伊利诺伊大学厄巴纳香槟分校等全美多所大学的研究人员授予补助金，支持其定向研究关键矿物晶体结构、电、磁、化学、储能等特性及其尖端应用。

　　2022年2月，美国政府公布了一批矿业投资，其中稀土开采商芒廷山口材料公司将获得国防部3500万美元补贴，用于分离和处理加利福尼亚州的重稀土矿，建立本土稀土磁铁供应链。

　　2022年12月，美国能源部高级研究计划署启动能源负排放资源回收采矿创新计划，宣布为12个州的16个项目提供3900万美元资金，以开发能增加能源转型所需关键元素国内供应的新技术，重点是提升铜、镍、锂、钴、稀土元素和其他关键元素的国内生产。

　　以上是从各科研主体的视角来观察，如果从矿产品类的视角来看，美国统筹各个机构合力攻关的特征就更加明显了。

　　以关键矿产中极为重要的锂为例，目前美国能源部化石能源办公室、地热技术办公室等正与劳伦斯伯克利国家实验室及伯克希尔·哈撒韦能源集团等多家私营企业合作，聚焦加州索尔顿湖地热田等能源基地，研究从地热系统地下卤水中提取锂的工艺，其中能源部负责提供部分研究资金，伯克利实验室提供材料科学、化学和高级分析等技术支持，私营企业则提供矿物勘探、开采和加工工艺。项目所在地加州州长加文·纽森宣称索尔顿湖项目有望将加州变成“锂的沙特阿拉伯”，并于2021年成立了锂谷委员会为其提供协助。

　　除了传统科研攻关举措，美国政府还尝试打破惯例提升产业链供应链的保障级别，如2022年6月拜登签署命令授权美国能源部利用《国防生产法》加速五项关键能源、资源的国内生产，其中一项便是被列入关键矿产清单的铂族金属。

　　欧盟方面，除了在《欧盟原材料倡议》《地平线2020计划》等战略文件中制定总体科研方向，还通过原材料创新伙伴关系和《欧洲稀土矿床可持续开发方案》、循环经济行动计划等地区间多国合作机制推动具体矿产的研究。

　　以《欧洲稀土矿床可持续开发方案》为例，该方案于2013年1月1日启动，由欧盟委员会根据2012年的“纳米技术、材料和新生产技术合作”计划提供资源，工作内容包括欧盟地区稀土资源勘探、采矿和选矿、稀土元素提炼、行业监管等，其目标是通过科技创新实现稀土的“可持续、经济性、环境友好型供应”，以此保障汽车、电子、机械和化学品等欧盟优势战略产业。

　　目前，该项目已先后完成稀土资源的测绘、表征和技术经济性评价，建立了稀土资源综合知识管理系统，为欧洲企业的选矿、开采、提取、精炼和合成提供技术支持。

　　于2015年启动的欧洲循环经济行动计划，则旨在通过促进关键矿产的回收、替代和原材料领域的研究、创新来支持欧洲关键矿产整体战略。

　　该计划包含了54项立法和非立法行动及4项废弃物立法提案，制定的详细方案包括提升电子产品和高端设备中的锂、钴和稀土等关键矿产的回收和再利用目标，鼓励开发和使用不含关键矿产或含量更少的替代材料和技术，推动相关产业转型升级等。

　　2016～2020年间，欧盟委员会为该计划划拨了超过100亿欧元的公共资金，并取得明显效果。截至2019年，计划的54项行动均已被采纳或实施，欧盟也借此奠定了全球循环经济政策制定领域的领先地位。

　　此外，日本和澳大利亚等国也纷纷结合自身优势建立了各具特色的科研投资支持体系。如日本于2014年成立了矿产资源研究与开发中心培养核心关键矿产领域的人力资源，2019年又创立了资源开发促进会议推动学术研究融入产业界开发过程等，澳大利亚则计划在2022～2025年间投入5000万澳元建立虚拟国家关键矿产研发中心等。

　　总体上看，西方主要经济体发挥科技先进、科研协同管理体制成熟和资金相对雄厚等优势对关键矿产技术进行投资或补贴短期内有利于挖掘关键矿产增产节流潜力，但长期来看并不能扭转其自身在资源分布和储量等方面的劣势。

强化供应链伙伴关系

　　面对日益激烈的竞争，西方主要经济体正寻求通过打造所谓联合行动、联盟等机制来协调行动，以扩大在全球供应链上的话语权。

　　从2011年起，美国能源部、日本经济产业省和欧盟委员会就约定每年举办关键矿产会议，以促进关键矿产研究和技术合作与交流，由此拉开了新世纪西方主要经济体关键矿产合作的序幕。

　　2019年6月，美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰五国启动关键矿产合作联合行动计划，宣布将采取共享关键矿床、供应链和加工技术信息，合作研发关键矿物提取、加工和回收技术，分享可持续和负责任采矿实践案例，合作制定关键矿产相关政策和监管框架等措施，打造所谓“安全且有弹性”的关键矿产供应链。

　　2019年9月，美国联合澳大利亚、巴西、刚果（金）、阿根廷、纳米比亚、菲律宾、赞比亚等发起《能源资源治理倡议》，正式着手打造其寄予厚望的能源与关键矿产资源国供应链。

　　同月，欧盟委员会牵头成立欧盟原材料联盟，法国、德国、芬兰和波兰等国政府及各国产学研各界广泛投身参与。欧盟委员会承诺投资35亿欧元用于支持该联盟相关技术开发，产业界则承诺跟投超过10亿欧元。目前，该联盟已有超过600家机构或行为主体签约加入，包括矿业公司、设备制造商和技术开发商投资者、欧洲投资银行等，启动了包括电池循环经济、欧洲原材料智能能力平台、数据共享和分析平台在内的多个创新项目，并与非洲、亚洲和南美洲等地区伙伴展开国际合作。

　　2021年6月，加拿大和欧盟宣布建立关键矿产供应链战略伙伴关系。

　　2022年6月加拿大勘探者和开发商协会会议期间，美国宣布与加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国、欧盟、日本、韩国等盟友建立“矿产安全伙伴关系”来协调内部关键矿产供应链的矛盾。

　　2022年12月联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会期间，美国、加拿大、澳大利亚、法国、德国、英国、日本又组建“可持续关键矿产联盟”作为“矿产安全伙伴关系”的补充，主要目标是统一关键矿产的生产、采购和监管标准。

　　值得注意的是，美西方强化供应链伙伴关系，搭建能源与关键矿产国际联盟、矿产安全伙伴关系、可持续关键矿产联盟等各种“小圈子”，具有排他性的区域化、集团化特征，与其相伴的是美西方一手推动的阵营化和意识形态竞争日益加剧。

　　同时，美西方也在利用政治影响、舆论话语权等来破坏竞争对手的关键矿产供应链。

• 竞逐战略产业“维生素”
• 由资源博弈进化为利益博弈