新闻第16期｜禁取款，赋红码——河南村镇银行事件法律分析

    作者｜葛雯瑞 上海对外经贸大学本科

              林学高 上海交通大学本科

              吉泽钧 中国政法大学本科

              曹炜嘉 圣路易斯华盛顿大学 J.S.D.

     编辑｜Morry Mu 纽约大学本科

               Caramel 西北 LL.M.

     责编｜陈逸漩 中国人民大学本科

一、新闻概述

4月18日起，陆续有度小满、天星金融、滨海国金所等互联网金融平台用户在网络上反映，位于河南的四家村镇银行（禹州新民生村镇银行、上蔡惠民村镇银行、柘城黄淮村镇银行、开封新东方村镇银行）突然出现互联网存款提现困难的问题。银行的小程序和APP出现故障，储户多次拨打银行客服电话和各支行电话均无人接听，赶往当地的储户也无法提现。

调查发现，涉事的村镇银行多数由许昌农商行控股，且在过去几年间，都曾因违规放贷被处罚。4月19日，许昌公安依法对河南新财富集团投资控股有限公司涉嫌重大犯罪立案侦查，以该公司实际控股人吕某为首的犯罪团伙涉嫌利用村镇银行实施系列严重犯罪，银行关闭提现入口是因为无法鉴别非法资金与合法资金，而采取的应急措施。

截至5月7日，在储户交流群中，有两千九百多人登记了各自的存款金额，合计已经超过12亿元，而这仅是冰山一角。据媒体调查，河南新财富集团通过内外勾结、利用第三方平台以及资金掮客等方式，涉嫌转移资金达397亿元。 

6月13日前后，河南村镇银行的部分储户从全国各地赶赴郑州，原准备前往存款银行处理取款事宜，但突然发现自己的健康码变红，赋红码原因为“正在实施集中或居家医学隔离观察的入境人员”等。然而，他们同行的非储户人员健康码则未受影响。

截至6月17日，共有1317名村镇银行储户被赋红码，网络舆论一片哗然。对此，郑州市纪委监委启动了调查问责程序。

6月22日郑州纪委监委发出通报，对5名涉案官员进行了党内处罚，但并未追究该事件的刑事责任。

二、 法律责任分析

2015年5月1日，我国《存款保险条例》正式实施，标志着我国建立了存款保险制度。其范围覆盖境内所有存款类金融机构的人民币和外币存款，既保护本金，也保护利息。储户无需申请即可享受保障，我国境内设立的各类商业银行、农村合作银行、农村信用合作社、村镇银行、外资法人银行等吸收存款的银行业金融机构都受此保障。

银行方面认为，存款保险不能适用于本次事件，原因与贴息存款有关。贴息存款指存款人将资金存入银行，除获得银行支付的存款利息外，根据存款金额、时限的不同，存款人另外获得一定比例利息的存款业务。该超出银行支付的存款利息外的部分利息即为“贴息”。换言之，所谓的贴息存款，就是把利息预支给储户。在流程方面，贴息存款与普通存款别无二致，贴息由中间人支付，随存随结，一般存款7天后可自行从网银转走资金。

本次事件中，银行以自己并未收取存款，而是委托他人管理为由拒绝储户提现，是不合理的。储户在银行网点或通过网络开立的是银联可查证的正规账户，储户资金存入账户的同时，其与银行的存款合同便已告成立。尽管银行人员存在违法行为，本事件中涉及的贴息业务可能是“非阳光”型，然而这均不能作为合同无效的事由，该存款合同有效。

《中国人民银行关于执行〈储蓄管理条例〉的若干规定》中明确表示，“国家宪法保护个人合法储蓄存款的所有权不受侵犯。”对于银行的委任责任，储户无需负责，其存入的资金属于存款，受到我国存款保险制度的保护。

然而，《存款保险条例》最高偿付限额仅为人民币50万元，且投保银行陷入经营危机时无法承担偿还责任，更为理想的状态是由银行自有资金或国家注入的资金进行兑付，或者参考海南发展银行的先例，由其他银行接手。

1998年，海南发展银行将过多资金投入房地产行业，导致了资金沉淀，当地政府又将大量信用社并入该银行引发了客户普遍不满与恐慌，最终宣告破产，后续由工商银行接手，保障了所有储户的全部利益。

当然，考虑到本次事件的资金漏洞过大，上述责任承担方式的实现可能性不高。根据《商业银行法》，储户可以寻求业务主管部门的帮助，或者依据存款合同寻求民事诉讼的救济。

从目前披露的信息来看，银行开展的贴息业务有违法情形。除此之外，银行工作人员违规发放贷款，导致无法回收，可能涉嫌违法发放贷款罪、滥用职权罪。特定关系人骗取银行贷款后无力偿还，可能依是否有非法占有的目的之分，构成骗取贷款罪或贷款诈骗罪。按照部分银行的说法，其业务承包给了第三方，后被诈骗，第三方可能构成普通诈骗罪。

另外，银行是法定的吸收存款机构，虽有违规揽储的行为，尚不足以构成非法集资罪；然而如有第三方机构的深度参与，根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》，可能构成非法集资的共犯。

三、 “赋红码”事件的行政法分析

首先需要明确赋红码事件背后的的责任主体。

根据红码事件的报道，相关记者先后询问了河南省卫健委、郑州卫健委、12345、大数据中心等，各个机构都表示对红码事件“不知情且不属于职权范围”，因此赋红码的权力究竟属于哪一机关目前还不得而知。尽管存在互相推卸责任的情况，但不可否认的是，赋红码的主体仍然应该是政府部门，或者得到政府部门行政授权的相关机构。

为了支持这一结论，笔者特意下载了北京地区的“健康宝”APP。该APP上对北京健康宝的官方描述是“依托北京市防疫相关数据和国家政务服务平台相关功能......推出的一项数字化信息服务工具”。据此可以发现，健康码中关于公民的核酸情况、地理位置等个人信息由政府收集并由政府利用。健康码的设置是人们为了自己和公众健康而让渡权利的结果，不仅关乎每个人的人身权利，也关乎政府公信力。

其次需要探讨的是，有关部门向公民赋红码的行为是否是一个具体行政行为？

笔者认为从行政行为特征的角度进行分析，答案是肯定的。行政行为的特征为：外部性、法律效果性、具体性、权力性、单方性，以下将一一分析。

外部性：赋红码的行为是向公民做出的，而非行政机关的内部行为，因此具有外部性。

法律效果性：如公民被赋红码，根据当前相关的疫情防控办法，公民将会被限制出入某些场所/配合隔离等，因此会影响到公民现实的权利义务。

具体性：赋红码的行为是针对某个特定的公民作出的。

权力性：赋红码是行政机关为了行使疫情防控的行政管理职权下的行为。

单方性：公民无法决定自己健康码的状态，因为赋码的行为是行政机关单方面的意思表示。

更具体地说，笔者认为，赋红码的行为或许可以理解为一种强制措施，是一种根据《传染病防治法》，为了实现公共安全、阻击疫情的行政目的而采用的临时措施。

虽然依照法情感就可以轻易得出随意给村镇银行用户赋红码的行为构成滥用行政权力的结论，但笔者希望在从理论角度对该行政行为的合法要件进行审查。

行政行为的合法要件包括主体要件，内容要件（其审查标准又包括合法性标准，合理性标准，明确性标准），行使合法以及程序合法，下文着重分析内容要件。

一方面，给村镇银行用户赋红码不满足合法性标准。根据《传染病防治法》，只有存在疾病扩散传播等风险时，才能采用隔离等相关措施，但在“红码事件”中，大多数储户在没有传播风险的前提下被赋了红码，行政行为所依据的事实不清，证据不足，不符合法律的规定。另一方面，给村镇银行用户赋红码不满足合理性标准，不能实现疫情防控的目的，甚至将会产生反效果，不具有“合目的性”。

综上，红码事件反映出当前存在相关防疫部门权责不清的情况，随意给村镇用户赋红码是一个不合法也不合理的行政行为，构成权力滥用，应当予以调查整改，及时追责。

参考资料

1.https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1655990679&ver=3878&signature=uiZ3C0StI6RZrVLr*lOKhUrPObW1O6eaEnmCiv6bdF5UVktXUdn8D2ul7VXcb7079hraoCyAFrjxBuytUeqk1*evpYsrHVCKSbbRDjAUaNtaGHlj2lnZtyPmLdxI8aed&new=1

2.https://kns.cnki.net/KXReader/Detail?invoice=monDp%2Bjd7J5iHMOiKhW9LIcshLGpVLBzLS4h3PRXs0qJKjbvNBWNirgX%2FAC0pqGUcWuFp4vfk%2Bqw9hLSwyTF0AvNjKOe%2FoWQwYvfRbT1WjSwMKJzmXZyf5HGjbp1LYdYw9KVV04IST88Ke7ZpUX5%2F51VU1nnodl8vETRNYwIRaY%3D&DBCODE=CCND&FileName=BJRB201506030180&TABLEName=ccndlast2015&nonce=73FE4BD3B6CF4460852402E55664F852&uid=&TIMESTAMP=1655992010477&PlatForm=kdoc

3. https://mp.weixin.qq.com/s/ilhznuUqnlary4KlCArCEw