【绿色金融】CCER正式重启——评《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》
作者：尹春哲，钱立华，鲁政委
本次《通知》发布主要有以下重点内容：
一是发文机构由生态环境部和市场监管总局联合发布，有利于充分发挥市场监管总局在市场综合监督管理、组织和指导市场监管综合执法工作、监督管理市场秩序、统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作等方面的职能，共同加强CCER管理，提升数据质量、工作质量，切实落实CCER设计初衷。
二是《办法》对减排项目唯一性做出最新明确解释，减排项目未参加其他温室气体减排交易机制，可以开发为CCER项目。
三是组建统一的注册登记机构和交易机构，其中交易机构负责集中统一交易与结算服务，并且防止过度投机，防范金融等方面的风险。
四是减排项目申请需要满足两点特别要求：（1）属于生态环境部发布的项目方法学支持领域；（2）于2012年11月8日之后开工建设。之所以确定这样一个时间点，是因为2012年11月8~14日中国共产党第十八次全国代表大会上首次把生态文明建设摆到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略位置。
五是提出项目注销机制，包括项目业主主体灭失、项目不复存续等情形的，需要对已登记的项目进行注销，且注销后的项目不得再次申请登记。
六是减排量核算需要：（1）符合保守性原则；（2）产生于2020年9月22日之后，即我国碳达峰碳中和目标设定之后。需要注意的是，每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前五年以内。即每次减排申请间隔期最长不超过5年，否则5年之前产生的减排量将不能追溯签发而被作废。
七是对新的审定与核查机构资质做出明确要求，包括要求具备十名以上相应领域具有审定与核查能力的专职人员，其中至少有五名人员具有二年及以上温室气体排放审定与核查工作经历；并且审核后应当在批准的业务范围内开展相关活动等。
八是之前CCER暂停前备案减排项目应当按照本办法规定，重新申请项目登记；已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。对于前者，若后续迟迟未发布相关方法学，则这些已备案的项目将面临无法重新申请登记的风险。
下一步，建议：（1）加快完成CCER配套机制建设；（2）尽快出台更多CCER方法学；（3）研究探索CCER与绿证的衔接。
2023年10月19日
本次《办法》的发布，标志着暂停多年的全国温室气体自愿减排交易市场重启。全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称CCER）与全国碳排放权交易市场共同组成我国碳交易体系，将有效促进我国碳市场的积极发展。同时，《办法》的发布将有利于支持林业碳汇、可再生能源、甲烷减排、节能增效等项目发展，推动我国减排工作实施，推进我国经济社会绿色低碳转型，助力我国“双碳”目标实现。
2012年6月，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候〔2012〕1668号）（以下简称《暂行办法》）印发实施，代表着我国CCER机制正式运行。
2017年3月，国家发改委发布《国家发展和改革委员会关于暂缓手里温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请的公告》（2017年 第2号），暂停了温室气体自愿减排项目新项目申请、减排量签发等相关工作的受理。原因是温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题。
但从2023年以来，CCER重启工作加快推进。
2023年3月，生态环境部办公厅公布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2023〕95号），向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议，代表着CCER重启工作正式启动。
2023年6月，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统建设项目初步验收，为CCER的注册登记和上线交易做好基础设施准备。
2023年7月，生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），代表着CCER交易机制下最重要的政策文件基本形成。
2023年8月，北京绿色交易所发布《关于全国温室气体自愿减排交易系统交易相关服务安排的公告》，明确开户信息和CCER交易等信息。
2023年9月15日，生态环境部部务会议上，审议并原则通过《办法》。
2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合正式发布《办法》，CCER正式重启。
本次《办法》的出台，明确了CCER申请流程。相比于《暂行办法》，申请流程简化，申请流程可参见下图。尽管申请工作流程简化，但是并未降低监管要求，相反的，CCER在运行后将面临相关主管部门的随时检查，以及公众监督。因此，对项目及其材料的真实性、完整性，以及相关数据的准确性提出了很高的要求。
3.1.1 发文机构
相比《征求意见稿》，本次《办法》发布的最大不同是由生态环境部和市场监管总局联合发布。《办法》在第五条、第三十条、第三十五条、第四十条和第四十二条中有市场监管总局的相关职能要求。具体内容参见下表。本次《办法》联合市场监管总局，将充分发挥市场监管总局在市场综合监督管理、组织和指导市场监管综合执法工作、监督管理市场秩序、统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作等方面的职能，共同加强CCER管理，提升数据质量、工作质量，切实落实CCER设计初衷。
3.1.2 温室气体纳入类型
《办法》共纳入7种温室气体，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）和三氟化氮（NF3）。与《征求意见稿》内容一致。
3.1.3 唯一性要求
《办法》对减排项目唯一性做出最新明确解释。根据最新解释，减排项目未参加其他温室气体减排交易机制，即可理解为未按照如VCS（国际核证自愿减排机制）、GS（黄金标准）、以及国内地方碳市场已开发的自愿减排项目等减排机制开发，可以开发为CCER项目。《办法》暂未涉及对可再生能源核发绿证所具有的环境权益的考虑。
3.1.4 额外性说明
《办法》对额外性做出重新描述解释，例如提出内部收益率财务指标作为考虑因素，帮助项目业主更好地理解减排项目额外性定义，有利于判断项目是否可以开发为减排项目。
3.2.1 申请和交易主体
《办法》第四条明确CCER申请和交易主体，其内容与《征求意见稿》基本保持一致，将《征求意见稿》中“个人”修改为“自然人”，提升用词严谨性。
3.2.2 机构设置与管理
对比《征求意见稿》，《办法》第六条和第七条对CCER注册登记机构（以下注册登记机构）和CCER交易机构（以下简称交易机构）的工作职能做出重新描述，具体内容可参见下表。
根据《办法》，组建统一的注册登记机构和交易机构。需要说明的是，尽管在《关于全国碳排放权交易市场2021、2022年度碳排放配额清缴相关工作的通知》（环办气候函〔2023〕237号）中提出在全国碳市场第二履约期由国家应对气候变化战略研究和国际合作中心和北京绿色交易所分别作为注册登记系统和交易系统的管理机构。但是在《办法》中并未明确统一的注册登记机构和交易机构名称。
需要注意的是，《办法》第七条明确，交易机构需要提供结算服务。目前全国碳市场第二履约期的交易机构为北京绿色交易所，结算服务由北京登记结算有限公司负责。按照《办法》，未来CCER交易结算服务将划归至交易机构负责。
《办法》第七条还提出，“防止过度投机，防范金融等方面的风险”，预计在未来一段时间内，CCER交易仍以现货交易为主，而以CCER为基础的碳金融产品将在监管下有限度的开发使用。
3.2.3 方法学要求
相比《征求意见稿》，《办法》第八条在方法学相关内容上新增一部分描述，具体可参见下表标黑部分内容。其中，“并明确可申请项目减排量登记的时间期限”的描述表明，不同方法学对于不同类型减排项目，甚至同类型不同条件的减排项目的减排计入期限要求不同。另外，“条件成熟时纳入国家标准体系”，意味着比较成熟且应用良好的减排方法学有望升格为国家标准。
3.3.1 减排项目申请要求
相比《征求意见稿》以项目禁止表述方式提出自愿减排项目申请要求，《办法》第十条以新的表述方式对自愿减排项目的条件做出描述，并修改和增添部分内容。《办法》对申请的自愿减排项目要求可参见下表。
其中有两点要求需要特别注意：
（1）属于生态环境部发布的项目方法学支持领域。由于CCER项目的管理由国家发改委转隶到生态环境部，因此之前由发改委公布的200个方法学将面临全部作废的风险。未来再申请CCER项目，需要依据生态环境部后续发布的方法学进行。
（2）于2012年11月8日之后开工建设。《征求意见稿》中要求申请的减排项目应于CCER机制实施（2012年6月13日）之后开工建设。而办法提出最新的要求是，自愿减排项目应于2012年11月8日之后开工建设。之所以确定这样一个时间点，是因为2012年11月8~14日中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开。会上首次把生态文明建设摆到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略位置，将“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，具有划时代的意义。
3.3.2 资料保存
《办法》第十一条明确项目设计文件所涉数据和信息的原始记录、管理台账的保存时间，特别是明确了保存时间的起始计入时间，即“在该项目最后一期减排量登记后至少保存十年”。
3.3.3 项目公示
对比《征求意见稿》，《办法》第十二条简化项目公示，仅要求公示项目设计文件。
3.3.4 项目审定
《办法》第十三条明确审定与核查机构在开展项目审定后需要向社会公开的内容。其中，对可持续部分内容修改为“是否符合可持续发展要求，是否对可持续发展各方面产生不利影响”。由此可以看出，要求自愿减排项目在可持续发展方面合规，且不能有不利影响。
3.3.5 项目注销
《办法》第十六条明确项目注销情况。在项目业主自愿注销的情况下新增注销情况，即“项目业主主体灭失、项目不复存续等情形的”，对已登记的项目进行注销。同时《办法》进一步要求，“注销后的项目不得再次申请登记”。
3.4.1 减排量核算
《办法》第十七条对减排量的核算与计入时间提出明确要求。具体内容可参见下表。
相比《征求意见稿》，《办法》有不变的、新增的和确定的内容：
（1）不变的内容：产生于2020年9月22日之后。该时间为我国提出碳达峰碳中和目标时间。
（2）新增的内容：符合保守性原则。《办法》附则中对“保守性”的解释为：“是指在温室气体自愿减排项目减排量核算或者核查过程中，如果缺少有效的技术手段或者技术规范要求，存在一定的不确定性，难以对相关参数、技术路径进行精准判断时，应当采用保守方式进行估计、取值等，确保项目减排量不被过高计算。”在保守性原则下，将避免减排量超发。
（3）确定的内容：每期申请登记的项目减排量的产生时间应当在其申请登记之日前五年以内。即每次减排申请间隔期最长不超过5年，否则5年之前产生的减排量将不能追溯签发而被作废。
3.4.2 减排量核查
《办法》第十八条明确，“项目业主不得委托负责项目审定的审定与核查机构开展该项目的减排量核查”。与《征求意见稿》一致，而CCER暂停前部分项目的审定与核查为同一家机构的行为将被禁止。
《办法》第十八条明确减排量核算报告所涉数据和信息的原始记录、管理台账的保存时间与保存时间起始时间，要求为“应当在该温室气体自愿减排项目最后一期减排量登记后至少保存十年”。
3.4.3 减排量审核登记时间
《办法》第二十二条中，注册登记机构对减排量材料申请的审核登记时间由《征求意见稿》中10个工作日修改为15个工作日。
3.5.1 减排量交易方式
《办法》第二十五条明确减排量交易方式，包括：采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式。
3.5.2 减排量使用和注销方式
《办法》第二十八条明确减排量的使用和注销方式。其中，减排量可以用于“抵销全国碳排放权交易市场和地方碳排放权交易市场碳排放配额清缴、大型活动碳中和、抵销企业温室气体排放等用途”，并“鼓励参与主体为了公益目的，自愿注销其所持有的核证自愿减排量”。相比《征求意见稿》，增加了“地方碳排放权交易市场”，表述更为严谨。
3.5.3 减排量跨境使用
《办法》第二十九条保留了《征求意见稿》中对减排量未来跨境交易和使用的描述，为我国CCER未来参与到国际碳交易体系保留了开展空间，有利于我国后续积极参与到全球应对气候变化工作中，提升国际影响力。
3.6.1 资质要求
《办法》第三十条明确定与核查机构纳入认证机构管理，需按照《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》等管理规定。同时还要满足下属条件：
针对上表中第（2）条内容，由于CCER于2017年3月暂停，因此2017年3月之后可参与温室气体减排项目审核与核查的项目仅有国际减排机制下的减排项目和地方减排机制下的减排项目，且数量有限。因此，鉴于要求“其中有5名人员具备两年及以上温室气体减排项目审定与核查工作经历”，因此这部分人员主要来源有：（1）不晚于2015年年底加入有CCER审核资质公司的从业人员；（2）参与过国际减排项目的审核与核查且超过两年的人员；（3）参与过一定地方减排项目审核与核查且超过两年的审核员。目前来看，这部分人员数量有限，未来有可能成为各第三方机构争夺的重点。
3.6.2 业务范围限制
《办法》第三十一条要求，审定与核查机构应当在批准的业务范围内开展相关活动。由此可知，审定与核查机构未来业务资质将会有所区分，例如会分为林业碳汇、可再生能源、节能减排等不同领域的资质。
3.7.1 限制行为
《办法》第三十七条提出对生态环境主管部门、市场监管部门、注册登记机构、交易机构、审定与核查机构及其相关工作人员的限制行为要求，特别是上述监管对象不得参与CCER交易，具体监管内容详见下表。
《办法》第七章“罚则”对各市场参与主体明确各项处罚办法。相比《征求意见稿》，《办法》对内容做了相应的修改，例如对于交易主体违反《办法》规定的，取消警告处理办法，全部按照通报批评处理。相关处罚内容的进一步明确，有利于CCER市场健康、有序、稳定的运行。
《办法》第四十九条对CCER暂停前备案减排项目和减排量的处理方式做出明确说明：
（1）CCER暂停前备案减排项目：应当按照本办法规定，重新申请项目登记。重新申请项目登记意味着这些项目需要符合《办法》第十条的要求，其中两点便是要“属于生态环境部发布的项目方法学支持领域”，以及“于2012年11月8日之后开工建设”。尤其是对于前者，若后续迟迟未发布相关方法学，则这些已备案的项目将面临无法重新申请登记的风险。
（2）CCER暂停前备案的减排量：已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用。
目前CCER重启后相关配套制度文件暂未出台，下一步需要主管机构尽快制定完善并发布相关配套文件，如项目设计与实施规范、项目审定与核查规则、注册登记和交易规则等，完善自愿减排交易市场制度体系，为CCER工作的有序开展保驾护航。
此外，审定与核查机构作为CCER工作的重要参与方，生态环境部应联合市场监督管理总局尽快制定并公布审定与核查机构需求信息和审核规则，推进审定与核查机构的遴选与审批工作，确保新增减排项目和减排量的登记与签发工作得以有序推进。
据悉，生态环境部正在审核并将于近期通过第一批温室气体自愿减排方法学或将开放4类项目，包括造林碳汇（含竹林）、红树林修复、并网海上风电、并网光热发电等
CCER方法学作为自愿减排市场最重要的基础技术文件，建议生态环境部尽快优先选择发布一批社会期待高、技术争议小、数据质量有保障、社会和生态效益兼具的方法学，并逐步扩大CCER支持领域，一方面满足碳市场在履约时对CCER数量的需求，另一方面以更好地支持国家在节能降碳工作开展和技术推广。
尤其是林业碳汇领域，建议主管部门尽快出台森林经营相关的方法学。未来我国森林碳汇增加的主要路径将从增加森林面积变成提高森林质量。具体来说，2016年之前，我国林业碳汇的增汇路径首先是造林、再造林，其次为森林经营；但是，预计在2020~2060年间，我国林业碳汇的主要增汇路径将会变成森林经营。原因是2020年以后，我国可以新增的造林面积只有3000~4000万公顷，而且大部分处于年降水量小于400毫米的干旱、半干旱地区，因此造林和再造林面积十分有限。国家林业局统计显示，我国目前仅有0.57亿km2宜林荒山荒地和0.54亿km2左右的宜林沙荒地，在这些宜林地中，质量好的仅占13%，因此，通过植树造林增加森林蓄积进而提高固碳量是有限的，必须加大对现有森林的抚育力度，促进其快速增长，提高森林蓄积量，从而达到增加森林碳汇的目标。
2023年8月国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源〔2023〕1044号），提出实现绿证对可再生能源电力的全覆盖，并再次明确：绿证是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明，是认定可再生能源电力生产、消费的唯一凭证。对部分可申请为CCER项目的可再生能源项目，存在环境权益“双重计算”的潜在风险。
因此，建立绿证与CCER市场协同机制尤为重要。这需要主管机构之间进行建立有效沟通和协调机制，搭建系统平台，制定信息披露机制，明确记录其环境价值已经通过某种机制进行了开发、交易和使用，避免可再生能源环境权益双重使用。同时，相关主管机构可借此机会，理顺绿证与CCER关系，明确各机制应用场景，有助于我国理清碳排放核算体系，明确各主体减排责任和减排实施路径。
本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。
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