新闻第55期｜杭州公布“色狼”姓名，公开是否侵犯个人信息？

作者 |    顾希薇     西南政法大学本科

          邵元宁   上海师范大学硕士

          雷陶菲   北大STL J.D.&J.M.

          银   杏   中国人民大学J.M.

          郑知仪   LSE LL.M. 

          曹哲远   华东政法大学本科

编辑 |  李   昇   北京师范大学硕士

责编 |  王有蓉   西安外国语大学本科

杭州公布“色狼”姓名——性骚扰者个人信息公开引争议

一、新闻简介

近日，由杭州市公安局公开的一批行政处罚结果信息引发热议。一批猥亵女性或侵犯他人隐私违法者的罚款或处罚拘留决定被公布，上述违法行为有不少发生在地铁、公交等公共交通工具上。违法者均被公开姓名。对违法的“色狼”采取实名制并非一种普遍做法，但杭州市公安局采取这种措施却由来已久。

网站上公开的一批行政处罚结果 图/浙江政务服务网

毫无疑问，“实名”是为了进一步预防犯罪。但也有声音认为，这可能涉嫌侵犯了当事人的隐私权，也有很多网友认为这些“色狼”“不配”有隐私。在网络上，还有网友认为，这个世界上同名同姓的太多了，比如“张伟”“王伟”之类的名字，可能有几十万人重名，仅公布色狼的姓名，一个色狼伸咸猪手，其他同名者跟着被“误伤”，对同名者很不公平。网友还因此建议，应该更进一步，把色狼的身份证号码公布一部分号码，手机公布一部分号码。这样，既不会泄露色狼具体隐私，又把其他无辜同名者择了出来，不会被株连。在网络民意的推动下，杭州地铁公安分局工作人员在接受媒体采访时称，行政处罚结果信息公开还在完善，会考虑曝光“色狼”照片。

二、法律视角下的事件争议焦点

杭州实名公示“公共交通色狼”事件发生之后，社会以及学界出现了较多争议，主要争议焦点在于三方面：

第一：公共交通色狼案的行政处罚以及将其公开是否属于过度惩罚？

第二：哪些行政处罚决定需要公开？

第三：行政处罚决定公开是否侵犯了个人信息？

这三个问题涉及的分别是：行政行为合法性问题、行政处罚决定公开的范围问题、个人信息保护与行政处罚决定公开关系。

（一）行政行为合法性问题

地铁色狼案公开事件涉及行政机关的两个行政行为：行政处罚行为和行政处罚决定公开行为。

首先，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。作为行政机关的具体行政行为之一，行政处罚的合法性问题受到主体资格、行政主体的权限范围、内容合法适当和法定程序等要件的约束。根据《行政处罚法》第十七条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”由浙江省人民政府网站所公开的地铁色狼行政处罚公开信息来看，该批行政处罚的种类多为罚款和行政拘留，处罚决定书的出具主体是杭州市公安局地铁公安分局，处罚依据是《治安管理处罚法》第四十二条第六项“偷窥、偷拍、窃听、散布他人隐私的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”或者第四十四条“猥亵他人的，或者在公共场所故意裸露身体，情节恶劣的，处五日以上十日以下拘留”。因此该批行政处罚决定于法有据、有法可依，且行政主体是公安机关，符合处罚法中关于“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”的规定，具有行政拘留的处罚权限。

在默认法定程序合法的情况下，“地铁色狼案”行政处罚决定自身的合法性问题即落在了内容是否适当上。行政处罚作为负担行政行为，其作出后会对行政相对人的权益造成一定减损的后果，因此行政机关在作出处罚时要注重过罚相当原则，这也是行政法上比例原则在行政处罚上的贯彻体现。《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”结合色狼案件，猥亵是性交以外的其他带有淫秽意味的色欲行为，具体表现为行为人为了追求性的刺激，以满足其变态性欲，对他人的身体进行抠摸、搂抱、鸡奸等。就杭州公安公布的其中一则处罚决定书为例，被处罚人陈某乘车时，以手触碰、生殖器贴蹭李某某的方式对其实施猥亵，且在公共场合属于猥亵的严重情节，公安机关对其处以12日的行政拘留符合《治安管理处罚法》第四十四条的。因此，行政处罚本身并无值得争议的问题。

但是，将行政处罚决定书公开的行为加诸到行政处罚行为上，其性质究竟是何以及是否属于过度值得争议。由此两种观点最盛：一是行政处罚决定属于政府信息的范围，政府信息公开以公开为原则，不公开为例外，有利于加强公民对行政机关的监督，且行政处罚决定公开有利于预防违法行为的出现，有利于维护社会秩序稳定；二是公开本身就是另一种惩戒，在对猥亵者做出拘留决定后，是否需要公开处罚决定并不能任由行政机关裁量。

第一种观点，主要站在行政行为的公开公正原则上来讲。《行政处罚法》第四条也有所体现，其规定了行政处罚公正、公开的原则：公开原则应当贯穿行政处罚全过程，非但行政处罚的规定和依据应当公开，并且行政处罚决定也应当对外公开。第二种主要站在过罚相当原则上来讲的。行政处罚决定的公开行为实际是类似“通报批评”的申诫罚，在违法行为人已经接受处罚后，再对其处罚决定予以公开，无异于进行二次处罚和二次伤害。

由于公开决定书的行为受到了较大的争议，截止编辑新闻的时间（2023年4月27日），浙江省人民政府网站已经无法检索到该批案件公开的标题以及具体内容。

图/互联网

（二）行政处罚决定公开的范围问题

2021年修订的《行政处罚法》实际上给了行政处罚决定的公开行为以法律基础。《行政处罚法》第四十八条第一款规定了“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”。但是“具有一定社会影响”其含义模糊，加之《政府信息公开条例》第二十条第六项主动公开“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”的规定，这也意味着，并非所有的违法行为人在接受行政处罚后，其个人信息和违法行为都要被行政机关公开。因此行政处罚决定公开面临着法律支撑不足的问题。

行政处罚决定信息公开是政府信息公开的内容。与政府信息公开相比，行政处罚决定公开同样具有保障公民知情权与监督权的功能；但是，行政处罚决定所承载的信息具有其特殊性，行政处罚决定包含大量人格和声誉信息，同时又附有行政机关对相对人的负面法律评价，所关涉的法益十分复杂。这也成就了《行政处罚法》中行政决定公开问题的“不公开为原则，公开为例外”与《政府信息公开条例》中政府信息公开问题的“公开为原则，不公开为例外”的学理对立局面。

反观杭州地铁色狼事件，根据相关报道杭州市公安局负责人回应称，杭州市公安局公开这一批行政处罚结果信息的行为是有据的。《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第六条规定，“在互联网上公开行政处罚结果信息，可以公开行政处罚决定书全文或者摘要信息。前款所称摘要信息，应当包括行政处罚决定书文号、案件名称、被处罚人姓名或者名称、法定代表人姓名、主要违法事实、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、作出行政处罚的机关名称和日期等内容。”该办法经浙江省人民政府第39次常务会议审议通过，2015年1月15日浙江省人民政府令第332号公布，自2015年7月1日起施行，是有法律拘束力的地方性法规。但是这会产生另一个问题即该法规是否属于对相对人减损权益从而违背上位法呢？即实质上的问题依旧是行政处罚决定公开的范围问题。

未来通过司法实践，或许能够将“具有一定社会影响力”这一不确定法律概念概括化为一个较为明确的判断架构，以及在厘清众多较为复杂的法律关系下，寻求更为合适范围限度标准。

（三）个人信息保护与行政处罚决定公开关系

《政府信息公开条例》第十五条：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。”提及了个人隐私。在《民法典》以及《个人信息保护法》出台后的进入私权时代的当下，个人信息保护与行政处罚决定之间的动态拉扯是行政处罚决定公开制度的实施导致多方利害关系中的最突出的法律问题。

公开行政处罚决定势必会触及被处罚相对人的个人信息保护问题。究其法理，是知情权与个人信息权（主要指个人隐私）之间的权利位阶问题。这将是一个一直动态平衡的话题。

图/互联网

首先，私法层面，在《民法典》第四编人格权编的第一千零三十二条明确规定“隐私权及隐私”是自然人对其“私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”享有的免于“刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害”的权利，核心便是安宁、自由、私密。相对于隐私权，行政处罚决定公开中所公开的是姓名和行为，姓名权虽为受保护的人格权的一部分，但并不完全具有私密性，且对于被处罚人而言，可能会使其社会评价降低，大概率不愿为他人知晓，但其主观隐私期待是否应该被保护，不应只考虑其个人意愿。根据《民法典》第九百九十九条：“为公共利益实施新闻报道、舆论监督等行为的，可以合理使用民事主体的姓名、名称、肖像、个人信息等。”因此，在私法层面来说，公开色狼姓名及违法行为发生地点、方式，是为了公共利益而实施的执法公开行为，不仅能提高群众的警惕性，也能威慑潜在的不法分子。

然而，公法层面，似乎对两者关系的处理其较为谨慎。例如《行政处罚法（修订草案）》一审稿中规定，行政处罚决定要依照现有法律规定全部公开，采用绝对公开的观点和立场。《草案》二审稿对一审稿进行了调整，确定了以《政府信息公开条例》为处罚决定公开依据。经过反复斟酌，立法者认为一审稿和二审稿规定的范围过于宽泛，不利于对公民个人信息权益和隐私权的保护，因此诞生了《行政处罚法》第四十八条。就修法过程看，处罚决定公开的范围在逐渐缩小，或许保护公民个人信息权益是此次修订过程中对行政处罚决定公开范围逐渐限缩的关键原因之一。

至于如何权衡个人信息保护和行政处罚决定公开两者的关系呢？个人信息保护和行政处罚决定公开均具有公法行为属性，所以引入行政法比例原则是较佳的一种方法：应当从制定的公开标准要为了或促进公开目的实现、采取对公民个人信息权益损害最小的公开标准、公开所获得的公共利益要大于给个人信息权益所造成的损害三个方面层层深入地规范行政机关的处罚决定公开行为，从而达到两者的平衡。

 三、公共交通上的性骚扰处置困境

（一）寻找行为人困难

与在职场、校园等相对熟悉的环境中的性骚扰相比，公共交通领域性骚扰具有对象陌生性、场所流动性等特点。公共交通领域的性骚扰没有固定的行为对象，目标不明确，双方都是陌生人、没有现实权力关系。再者，公共交通领域环境开放、人流拥挤、定点停靠，为性骚扰行为人进行躲避与逃离现场提供条件。因此，公共交通领域性骚扰事件发生后，受害人不易找出行为人。 

（二）难取证

公共交通中，空间狭小、嘈杂熙攘，受害人通常未对性骚扰行为提前设防，注意力极易被分散，除非有明显的故意行为，受害人一般很难察觉到行为人的举动。由于性骚扰行为的突发性，行为人对拥挤空间的利用，加上被人群遮挡所出现的视野死角，尤其在高峰期乘客密集的时候，监控录像很难将隐蔽的性骚扰行为确切记录下来；由于乘客之间互不关心、互不帮忙，发生性骚扰行为时也很难伸出援手，目击者站出来指证、帮助作证的情况很少出现。 

 图/互联网

（三）惩治与救济机制未完善

对公共交通领域性骚扰行为人进行惩治，无非是民事责任、治安管理处罚或刑事责任，外加社会大众在道德上予以批评谴责。当前，《民法典》虽然明确规制了性骚扰，但没有明确界定性骚扰的内涵与特征，在实践中会造成误用或滥用，达不到立法目的。此外，《民法典》规定性骚扰需承担民事责任但并未具体规定，《民法典》与其他法律之间如何衔接的问题也没有解决，导致性骚扰相关法律缺乏可操作性和震慑力。不仅受害人维权成本没有下降，行为人的违法成本也不够适当，大多未承担法律责任或承担责任较轻，并且社会通常以“受害者有罪论”审视性骚扰事件。

受害人在维权时，需要依据《民法典》《治安管理处罚法》等相关规定，追究行为人的民事、行政或刑事责任。在现有立法框架下，公共交通性骚扰行为的情节一般不足以使行为人承担行政责任或者刑事责任，但采用民事诉讼渠道解决问题时需要面对一笔不小的诉讼成本，除了金钱，受害人还要付出很多的时间和精力。此外，我国当前没有明确规定具体的投诉渠道、没有指定专门处理性骚扰的官方机构。虽然《妇女权益保障法》赋予了妇女在受到性骚扰侵害后投诉的权利，但是没有提出具体的投诉渠道，“有关机关和单位”是一个指向性不够明确的规定。

 四、公共交通反性骚扰举措

（一）域外经验

不同国家和地区对公共交通性骚扰问题的规制程度和严重性存在差异，包括定义、处罚力度、法律程序等方面。一些国家和地区已经加强了对公共交通性骚扰问题的法律规定和处罚力度，而一些国家和地区仅规定了非法律手段的其他措施，仍在逐步完善相关法律和政策。

1、法律处罚

许多国家和地区通过立法，都规定了公共交通性骚扰治理方面的行政处罚乃至刑事处罚措施。行政处罚手段例如罚款、警告、禁止乘坐公共交通工具等措施。这些处罚主要针对轻微的性骚扰行为，通常属于轻罪或违规行为；刑罚手段例如有期徒刑、拘役、罚款等措施。这些处罚主要针对严重的性骚扰行为，包括猥亵、侮辱、威胁等性质恶劣的行为，通常属于重罪或犯罪行为。

专门立法的一个典型例子为法国。法国在2018年8月，开始实施了一项以法国前性别平等部长 Marlene Schiappa命名的女性保护法，即《希亚帕法》（loi Schiappa）。根据这条法律，所有对女性带有歧视性，冒犯性，羞辱性和敌意的言论与行为——包括吹口哨、做出淫秽手势、猫叫声和口头（非身体）侮辱，都会被认定为是“性暴力”或“性别歧视”的违法行为。若对方在公共交通工具或大街上骚扰女性，情节轻微的，将会被罚款90欧元；情节严重者，比方说骚扰未成年人，则会面临高达1500欧元的罚款。2019年4月1日起，法国部分活动家开始号召政府出台真正的“预防性”政策，而非单单是对违法者的惩罚。法国司法系统将这一认识更进了一步，对“严重”形式的街头骚扰制定了更严厉的处罚，罚款从最高1500欧元增加到 3750 欧元。

然而，即使具备较为完备的立法，这些法律的操作意义与实际效果却也不总是令人满意。日本的《迷惑防止条例》对于猥亵罪行的处罚十分严格，“痴汉行为”要被处以半年以上的监禁或50万日元罚款，且这类非礼行为认罪过程繁琐，想要自证清白也十分困难。因此，在日本有人认为这些立法构成了对男性的逆向歧视。

图/互联网

2、公共服务管理措施

这些措施通常不是法律上的处罚措施，旨在通过改变公共交通工具的安排或者提供特定的服务，来减少公共交通性骚扰行为的发生，并提供更安全的交通环境。这些措施通常由相关的交通管理机构、运营商或者政府部门实施，不涉及直接的处罚或者制裁行为，而是通过管理和服务的手段来预防和减少公共交通性骚扰行为的发生。例如，提供女性专用车厢或者专用座位，可以让女性乘客更加安全和舒适地乘坐交通工具；增加监控设备和安保人员，可以提高对性骚扰行为的监测和应对能力；开展宣传活动和提供举报机制，可以促使公众更加关注和参与公共交通性骚扰问题的解决。

女性专用交通方案遍布十几个国家。里约热内卢、开罗和迪拜等城市设有女性专用的地铁车厢。印度铁路公司在火车上为女性和儿童提供“女性专用车厢”，地面和护栏上都有明显的标志。埃及交通部在埃及的首都开罗，设有专门的女性车厢和候车区，每趟列车都会有几节专门的女性车厢，只为女性开放，男性不能够搭乘。日本、印度尼西亚等亚洲国家的火车上也设有女性专用车厢。危地马拉和马来西亚试验了单性别公交车。最近，纽约、巴黎、格罗兹尼和拉合尔也涌现了女性专用出租车服务。

巴布亚新几内亚被“人权观察”组织（the Human Rights Watch）称为“世界上对女性来说最危险的地方之一”，对于联合国妇女署巴布亚新几内亚办公室来说，女性专用公交车是当地妇女和儿童安全公共交通项目（Safe Public Transport for Women and Children Program）的一个加强和补充。

但是，也有人认为这种做法在逃避问题，让潜在受害者付出额外成本和代价，而不去惩戒和教化加害者。时至今日，这种设置“女性专用车厢”的做法仍然争议不断。

（二）国内实践

1、治安防控

对于公共交通客流大的情况，在一些城市，地方公安部门专门成立了“猎狼”小组，在公交、地铁等地方设伏。2020年，广州市公安局公共交通分局开展“猎狼”行动，抓获猥亵类嫌疑人90余名，同比上升187.5%；其中依法行政拘留近60人，同比上升178.9%；北京市公交总队“猎狼小组”自2017年成立， 2019年，北京警方共拘留了285名“色狼”，“猎狼”行动自开展以来，普遍取得了良好效果，但也面临着“发现难”“取证难”的困难。在防控治理方面，或许还需更常态化、系统化的举措。

2、刑事判决

一直以来，公共交通性骚扰治理面临着处罚力度弱、治标不治本的行政处罚。2019年，上海首例公共交通“咸猪手”案里，上海静安区人民法院对被告人王某某以强制猥亵罪被判处有期徒刑6个月。上海检察机关在通报时表示，经过近几年的司法探索，在地铁里散发小广告、在车厢里伸出“咸猪手”，这类以往只作行政处罚的案件，如今都有可能作为刑事犯罪入刑。这一案件入选2019年全国“十大维护妇女儿童权益案件”，成为公共交通反性骚扰案件审理中的典型示范。应用刑事法律打击公共交通性骚扰是在性骚扰治理领域的一项重要突破，这也表明有关部门对性骚扰问题予以从重打击的态度。

图/互联网

 五、结语

针对引起较大争议的杭州公共交通“色狼”事件，我们从行政合法性、行政处罚决定公开的范围以及个人信息保护与行政处罚公开关系的视角，对上述争议焦点进行了分析，并深入阐述目前处置公共交通上的性骚扰的难点，例如寻找行为人困难、难取证、惩治与救济机制未完善等。无独有偶，各国对这些难点都有独特的缓解方式，例如法国、日本采取的高强度法律处罚，里约热内卢、埃及不断健全的公共服务管理措施等。在介绍域外经验的基础上，我们还简要从治安防控、刑事判决的角度介绍了我国的国内实践情况。

最后，我们认为，如果想更好地阻止此类性骚扰事件的发生，应当完善相关的法律法规，明确法律责任和处罚方式，其次希望女性同胞面对他人的不法行为，敢于拿起法律武器维护合法权益，呼吁广大市民共同监督，对性骚扰事件绝不容忍。

参考文献