《金融博览》│普惠金融改革试验区的实践成果与经验

党的十八大以来，党中央将普惠金融工作纳入全面深化改革若干重大问题的战略布局，多个相关改革试验区得以设立。不同改革试验区经济发展水平和产业结构的差异有利于各地探索多元化的发展模式和路径。其中一些试验区已经历经了多年的改革探索，形成了一些创新模式、做法和经验。部分试验区虽获批时间较短，但也具备良好的改革基础与创新土壤。

中国普惠金融研究院梳理了部分改革试验区的发展沿革、创新成果与值得参考的做法，具体包括健全机构服务体系、建设信用信息平台、盘活微弱经济体产权、创新模式与产品、完善风险防控机制、保护金融消费者权益及创设发展监测指数等，并总结了改革相关的经验。

第一，金融服务可得性体现在一个地区是否有健全的金融服务体系。健全体系的过程中成本和效率的权衡，以及资源整合配置都值得各试验区探索。陕西宜君县在对超过“普惠金融综合服务站”覆盖网点5公里且人口稀少的偏远村落，配套提供“银行流动服务车”服务，于2018年实现了“基础金融不出村、综合金融不出乡镇”。福建龙岩市重点推动的财政补贴型“三农”综合保险服务，为菜农稳产保供落实蔬菜种植和价格保险，为贫困户提供“扶贫保”农业险，“三农”保险服务站和联系点于2020年实现了全市1760个行政村全覆盖。浙江宁波市针对市场细分需求，做优做强数字支付，2020年末“刷脸付”交易量突破百万笔，有效提升了需求方支付便捷性。

第二，完善信用体系建设、解决信息不对称问题是提升金融服务可得性的重要举措。浙江丽水市是全国第一个所有行政村都完成了农户信用等级评定的地级市，率先建立了农户信用信息数据库，为农户和城市居民建立了电子化信用档案，并服务于全市所有金融机构，有效缓解了信息不对称问题，提高了信用贷款规模和比例，并有效降低了贷款不良率。台州、泰州和宁波三地则着重建设了企业信用信息平台。如台州市创设金融服务信用信息共享平台，为多部门、跨地域、跨领域共享信用信息提供技术支持，并进一步纳入“长三角征信链”，实现更大范围的信用数据共享。各试验区通过提供信息资源有效缓解了融资难的问题。

第三，产权权益不明确，是农户与小微企业主等弱势市场主体难以获得信贷的常见原因。各试验区在农村产权制度改革上取得了一些成功的尝试，如浙江丽水市的农村产权流转交易平台，该平台交易业务涵盖林权、农房、土地等12类农村产权，出台评估标准并通过农村产权经纪人队伍和农村产权价值评估专家团队提供专业化服务。截至2021年7月末，丽水市农村产权抵（质）押贷款累计发放量超过530亿元，“三权”抵押贷款余额达134.9亿元。广西田东县是全国和广西农村产权制度改革试点县，自2012年起田东县成立的广西首家农村产权交易中心开展了林权、土地承包经营权、农业生产设施所有权、农村房屋所有权等11类农村产权的交易信息发布、产权交易鉴证、产权抵押贷款、农村资产评估、农业项目投融资、政策法规咨询等一条龙服务。截至2020年末，该交易中心累计产权交易额达11.7亿元，产权抵押贷款达15.8亿元。

第四，专利权、商标专用权、著作权等知识产权质押融资可以进一步拓宽小微企业融资渠道。浙江台州市于2015年起率先开展商标质押融资地方试点，开通国家商标局与台州受理点的数据专线，理顺登记、评估等关键环节，创新推出线上办理服务。2020年全市商标质押登记534件，办理量占全国的30％。与此同时，台州市还积极探索拓宽无形资产质押体系，开展应收账款、股权、排污权、专利权、海域使用权、承包土地经营权等各类权利质押融资。截至2020年末，全市共发放无形资产抵押贷款9697笔、共计1094亿元，其中，知识产权质押融资金额达155.7亿元，位列全国设区市第一。此外，浙江宁波，江苏泰州，福建宁德与龙岩，以及江西吉安与赣州近年来也在积极拓宽知识产权融资渠道，并取得了一定的成绩。

第五，金融产品创新是各改革试验区开展的一项重要工作。福建龙岩市于2020年推出了种植业气象指数保险，并于2021年1月因寒潮霜冻天气触发了第一笔赔付。四川成都市试点了农产品存货和仓单质押融资贷款、供应链信用融资产品和互联网信用融资产品，并试点了“险资直投”创新产品，即保险公司运用保险资金通过保单质押方式直接为农业生产经营融资。与此同时，成都市还推出了生猪价格指数、蔬菜价格保险和种植常规作物的超过物化成本的收入保险，以及土地规模流转履约保证保险、农业生产经营主体用工意外伤害保险和农村住房保险等。浙江台州市的地方法人银行实行社区化、模型化、便利化的经营策略，实施“两有一无”低门槛信贷准入模式（有劳动意愿、有劳动能力、没有不良嗜好），以“三贴近”服务形式（产品贴近需求、服务贴近客户、机构贴近市场），满足小微企业多元化、特色化、差异化融资需求。浙江台州的成功经验与微贷技术已被全国多个省市成功复制。以上各试验区较成功的金融服务创新为我国其他地区的普惠金融发展探索提供了宝贵的思路。

第六，风险监管与金融稳定是普惠金融健康发展的必要保障。河南兰考县建立了“四位一体”分段风险防控体系。通过银行、政府风险补偿基金、保险公司、担保公司四方分担，将不良贷款率按照区间进行处置。2%以下的损失由银行承担，政府风险补偿基金随着不良贷款率上升而递增，银行分担比例随不良贷款率上升而递减，对普惠授信不良率超过5%的行政村及超过4%的乡镇暂停新增授信，以达到劝勉守信行为、防控潜在信贷风险的目的。为提升监管科技水平，宁波市于2018年上线了“天罗地网”金融风险防控监测系统，依托互联网大数据技术平台，接入各类金融监测数据信息，通过人工智能、区块链等技术，形成金融风险实时线上监测体系；“地网”依托基层社会治理网格化管理平台，接入网格排查信息和相关管理部门监管数据信息，形成金融风险排查与日常监管相结合的线下监测体系。江苏泰州市积极探索金融风险防控措施，在融资服务中嵌入信保基金、转贷基金和科技金融风险补偿资金等要素支撑，优化担保公司股权结构，组建资产管理公司，以市场化、法治化手段处置金融机构不良贷款。

第七，金融消费者权益保护是一项涉及金融服务需求方、供给方、监管方及市场基础设施的系统性工作，并且普惠金融需求方的特征决定了消费者权益保护是一项推进改革的重要工作。宁波市线上打造的“金语满堂”手机App，以短视频等形式，结合线下活动，对“中小微弱”人群设计了不同的金融素养教育内容并取得了一定的效果。此外，创设发展监测指数也有利于及时对普惠金融发展状况进行监测，方便地方政府和金融监管部门了解工作效果，推进改革进度，适时调整、不断优化改革措施。如陕西宜君县创设了包含金融服务、金融教育、基础设施、经济发展四个维度共34项指标的“宜君指数”，江苏泰州市的“产业金融发展指数”通过金融支持环境、金融支持规模、金融支持质量、产业发展环境、产业创新和产业升级6个维度来衡量金融改革和产业发展。各改革试验区的指数编制相关工作可以有效地客观反映与动态监测发展过程中的各项指标变化，并为将来的工作调整起到参考作用。

回顾各改革试验区的不同探索，我们可以总结出几条经验。一是深入理解“政府引导，市场主导”这一指导思想。政府并非完全将普惠金融的发展交给市场，而是要有所为，同时把握好为与不为的边界。从各普惠金融相关改革试验区的经验来看，政府在尊重市场的同时积极作为是改革取得显著成果的重要动力，尤其是要将制度、政策和机制的建设与最新的数字技术结合，建设更普及、更高效的金融基础设施，着力解决市场失灵，培育包容而赋能的金融环境。在此基础上，政府对改革的政策支持应该是稳定的、贯彻始终的，才能够在解决痛点、疏通堵点、培育生态的过程中取得成功。

二是普惠金融的发展仍要以市场为主导，而市场配置有效的前提，是要素的价值是较为透明的，要素的价格是相对公允的。金融改革试验区需要以此为方向，推动数据、信用、产权等市场要素的价格向其价值收敛，同时探索对人力等传统要素的重估，兼顾其财务价值和社会价值，激发人才队伍的积极性和创造性。

三是从金融结构的角度来看，发展普惠金融实际就是要健全、丰富金融市场的层次，让已经有的细分市场运行得更健康，并通过开拓创新来满足从前被忽视的金融需求。对于政府和监管方而言，即是要尽可能避免出自好意的普惠金融政策造成扭曲的市场结构，并适度引导市场主体扬长避短、找准定位，共同推动金融结构的丰富完善、金融生态的长远强韧。

四是在普惠金融改革的过程中，“以客户为中心”是绝不能动摇的方向，政府和监管部门需要充分做好引导协调工作、制度建设工作。普惠金融服务的供应商既要有情怀、负责任，又要有金融技术、科技能力，只有充分运用好数字技术前沿成果，才能够持续不断地优化和创造产品及服务。

（作者为中国人民大学中国普惠金融研究院研究员）

本文刊载于《金融博览》2022年第8期

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