《金融博览》│上海自贸区金融开放、改革成就与展望

党的十八大以来，我国金融改革开放持续深化，助力双循环新发展格局加快形成。上海作为中国金融改革创新与金融高水平开放的重要窗口，自贸区承担了金融改革与对外开放先行先试等关键职能，金融创新基本制度框架成熟运作，国际金融中心能级建设加快，绿色金融、ESG投资及跨境投融资便利化等诸多重大政策试点取得实质性进展。展望未来，上海自贸区金融改革和对外开放将进入到新的发展阶段，依托浦东引领区和临港新片区改革试点的政策机遇，上海自贸区将为中国高水平金融改革和开放注入强劲的发展动力。

上海自贸区金融改革开放的发展成就

上海自贸区通过基础制度创新和金融市场主体创新引领金融改革开放进程，有力地促进了上海国际金融中心建设，并为构建双循环新发展格局提供了重要支持。

一方面金融改革创新取得重大突破，有力地促进了上海国际金融中心建设。上海自贸区是中国设立的首个自贸区，经过近九年的积极探索和创新发展，已经形成了较为成熟的金融改革与开放的基础制度框架，构建起了具有中国特色的金融改革开放新模式。上海自贸区自成立之日起，在金融领域的自由贸易账户、跨境投融资便利化、人民币资本项目一体化等重大领域率先开展试点改革，加快对标国际标准，同时在外商投资负面清单、市场准入等方面实现了较大突破。2013年9月挂牌运行以来，上海自贸区先后实施了三版总体方案，并于2019年增设临港新片区，试验层次不断提高、试验领域逐渐拓展、试验力度持续加大。经过两度扩容后，上海自贸区现已形成涵盖海关特殊监管区、陆家嘴金融片区、张江高科技片区、临港新片区等主要功能区域，成为国际投资者的沃土。在上海自贸区金融改革和开放的支撑下，上海国际金融中心建设也实现了跨越式发展，在全球金融中心指数（GFCI）排名中从2015年9月的21位升至2022年3月的第4位，上海国际金融中心的国际地位及声誉不断增强。数据显示，截至2021年末，上海外资金融机构占比超过30%；在全球排名前20位的国际资管机构中，已有17家在上海设立主体，上海作为中国金融开放前沿的地位更加凸显。

另一方面对外金融开放持续扩大，有力地支持了双循环新发展格局的构建。上海自贸区担负着新时期金融开放的重任，经过各方努力和大力支持，发展成为名副其实的新政策、新机制的国家级“试验田”。自成立后，上海自贸区经过三个版本的方案规划建设，从早期聚焦金融开放，到推动人民币国际化、利率市场化、外汇管理体制改革，再到加快融入全球化和国际金融市场，上海自贸区金融开放进入新发展阶段。2018年6月，《中国（上海）自由贸易试验区关于扩大金融服务业对外开放进一步形成开发开放新优势的意见》发布，涵盖了吸引外资金融机构集聚、便利外资金融机构落户等六个方面。2022年7月，上海发布《关于促进“五型经济”发展的若干意见》，提出要实施资金收付更加便利的跨境金融管理制度体系，探索推动自由贸易账户、人民币跨境使用、资本项目可兑换、融资租赁、跨境资产转让等领域金融政策及业务创新试点。数据显示，至2021年末，上海63家各类金融机构共为3.8万家境外及区内企业开立自由贸易账户超13万个，年末余额折合人民币超4000亿元，较上年末增长约14%。随着上海自贸区金融开放进程加快，为把上海打造为国内国际双循环战略链接提供了有力支撑。

上海自贸区金融改革开放的启示

其一，坚持立足国情特色，稳步推进金融改革和开放试点。中国在推动金融改革开放进程中坚持渐进性改革的方式，上海自贸区在承担金融改革开放先行先试上以此为基调，注重汲取国内外的有益经验，在大量的经验比较、试点和复制推广过程中积累经验，通过发挥政策部门、智库机构、金融组织等各方的职能作用，调动国内外金融机构在金融服务、金融产品体系等方面的创造性与积极性，并做好金融监管创新和监管规范，稳步推进金融改革和对外开放，成熟一项，复制推广一项，以此形成较为成熟的金融改革和对外开放模式。此外，上海自贸区在推进金融改革开放进程中，陆续发挥具有典型意义的金融创新案例，为金融机构落实改革和开放政策措施提供了有益借鉴。

其二，充分释放政策红利并巩固制度基础，为金融改革创新和扩大开放提供重要支撑。上海具有比较完备的金融基础设施和完善的金融要素市场资源，还有类型多样、涵盖国际国内的金融机构，这为上海推动金融改革开放试点奠定了基础。上海自贸区拥有独特的政策资源支持，依托上海临港新片区、浦东引领区建设等国家高水平开放带来的政策机遇，不仅相继发布《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》《中国（上海）自由贸易试验区关于扩大金融服务业对外开放进一步形成开发开放新优势的意见》《上海国际金融中心建设“十四五”规划》《关于加快推进上海全球资产管理中心建设的若干意见》等重大政策规划，为上海自贸区金融改革开放提供了重要制度支撑，并通过优化营商环境创新试点、促进商事调解等加快与国际规则接轨，解决金融改革开放试点中的法治问题。同时，人民银行、银保监会、国家外汇管理局等监管部门积极支持上海自贸区金融改革开放，在政策层面释放出巨大红利，吸引了更多的国际顶尖金融机构入驻上海自贸区。

其三，始终立足金融服务实体经济，围绕实体经济高质量发展推进金融改革和对外开放。上海自贸区的金融改革和对外开放从一开始就聚焦实体经济，一方面加快国际金融资产交易平台建设，引进各类金融机构及投资类企业、资管机构，探索具有上海特色的科创金融体系，支持上海先进制造业、战略新兴产业、科技创新及港口贸易等实体经济发展；另一方面将国际国内两种资源引进到实体经济领域，在加快上海国际金融中心建设的同时，坚持金融与制造业发展、科技创新、贸易融通等紧密融合，发挥全球金融资产配置的效率和作用，并通过扩大金融开放支持本土企业“走出去”，发展壮大本土跨国企业。

上海自贸区金融改革和开放展望

随着国际金融中心建设向高能级迈进，特别是浦东引领区战略部署的深入推进，上海自贸区担负的金融改革创新和扩大对外开放的责任更大，任务也更加艰巨。

第一，总结推广复制上海自贸区金融改革开放经验。上海自贸区成立已近九年时间，期间推出了一系列金融改革试点，助力上海国际金融中心建设取得了重大进展，同时人民币离岸金融中心、全球资管中心建设加快推进，尤其在人民币资本项目有序开放、外资金融机构准入、金融服务业开放等方面取得了很大突破，为下一轮高水平金融开放奠定了坚实的基础。下一阶段，建议上海浦东引领区、临港新片区加大总结提炼金融改革开放的试点经验，探索从基础法律制度、监管规范和创新、“放管服”改革等层面推动高水平开放制度建设取得突破，为后续扩大试点范围、推广复制到上海全域乃至全国重点区域提供样本。应立足当前实际，补齐上海自贸区金融创新的短板，尤其要围绕国际金融前沿领域，主动推出“上海价格”，积极推动上海期货、黄金、石油、天然气、碳市场等制度改革，寻求多点突破和扩容建设，打造具有国际影响力的金融市场，扩大上海国际金融中心聚集效应。

第二，抢抓政策窗口期稳步推进金融改革开放进程。上海是国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，面对当前国内外复杂多变的环境，上海自贸区应立足中国特色金融发展道路，扎实稳步推进资本项目开放试点、促进金融服务业扩大开放，既要支持国内金融机构走出去，也要为国际金融机构引进来提供具有国际竞争力的营商环境，助力打造国际金融中心、全球人民币离岸金融中心和全球资产管理金融中心。建议统筹推进浦东引领区建设，细化落实金融改革试点项目，进一步确立金融服务业开放清单，明确国际金融机构的股权股东设立标准、业务范畴等一系列监管规范，吸引更多顶尖的国际金融机构进入中国市场，实现全球资源配置，在债券市场、资本市场及人民币国际使用、跨境投融资便利化等关键领域实现突破。

第三，聚焦国际国内重点前沿金融创新领域加以突破。目前全球范围内绿色金融、蓝碳金融、ESG投资和养老金融等广泛兴起，金融科技和数字化转型也在加快。一方面建议充分利用浦东引领区、临港新片区政策开放试点机会，以上海国际金融中心更高能级建设方案为依托，在浦东引领区立法改革授权试点基础上加快相关立法工作，逐步扩大重点领域创新试点范围，围绕境内贸易融资资产跨境转让试点、外债便利化额度试点重大领域，率先实现突破，引领新一轮跨境融资创新；另一方面建议深化国际国内金融监管部门、金融机构及金融市场的合作，以上海全球人民币离岸金融中心和全球资管中心为基点，探索推进上海绿色金融枢纽、养老资管、ESG投资等市场建设，鼓励和支持国际国内领先金融机构加大相关金融服务和产品创新，便利化绿色债券、绿色保险及养老资管等产品在国际金融市场的发行，为境外投资者配置人民币资产提供便利化通道，增强上海全球金融资产配置效能。

（作者为上海金融与发展实验室特聘研究员）

本文刊载于《金融博览》2022年第8期

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