我的三百天德国社会治理观察：行政合规与效益，难民安置与志愿者

文｜梁芯畅

责任编辑｜陈斌

2021年12月8日，默克尔正式卸任德国总理。历时16年的默克尔时代画上了句号。作为德国历史上首位女总理，默克尔的执政无论在德国国内还是国际上都获得了高度的评价。

作为最了解中国的西方政要之一，默克尔在任期内访华12次，从她当上德国总理那天开始，中德两国的关系可以说越走越近，在政治、经济、文化、体育等各个领域都有密切的交流与合作。中德两国发达的省份或城市的政府来往密切，有的更是结成了友好省份、友好城市，相互间有深度的经济合作和文化交流。

得益于广东省与德国巴伐利亚州缔结为友好省份，我受广东省人民政府外事办公室派遣，在2016年到2017年间，参加了德国巴伐利亚州精英公务员管理培训班的学习，培训结业之际适逢巴伐利亚州精英公务员管理培训班举办50周年纪念活动，我方才得知自己是50年来唯一一位全程参与该培训班的中国人。

回顾与德国公务员共同学习长达10个月的时光，可圈可点，获益良多。其间，我和德国公务员一道拜访考察了100多个机构，包括政府部门、议会、非政府组织、企业等，还远赴罗马尼亚、南非等国家对特殊个案进行考察。在和数十位来自各个行业的名人座谈交流后，我更加理解了德国人的思维方式。我这段特殊经历的所见所闻，对德国社会和人们的近距离观察，相信能够为大家对德国的社会治理带来具体的认知。

在德国精英公务员管理培训班的自我介绍环节，我意外地发现班上约一半同学有法律专业的背景。起初我以为是巧合，后来了解到这是德国公务员队伍的普遍现象。德国对公务员的专业能力相当重视，管理层约五成来自管理所需的技术领域，是所谓的“专业型领导”，另外五成则来自法律专业。这个构成并不偶然，相反，正是德国政府对行政合规性的坚持所决定的。德国政府在履行政策和措施时，首先是行政程序的合规性审查，具有法务知识背景的公务员在这方面有优势，更容易理解行政指令的必要程序，从而带领团队较好地完成任务。

无论是政府、企业还是非政府组织的项目，德国公务员接手后的第一件事，就是查清与这个项目相关的行政机构和法律法规。政府的行政工作要符合议会所制定法律的规定，如果行政工作出现违法，行政机关就会被追究法律责任。多次的机构拜访考察，在谈到具体项目时，德国同学们都会关心了解项目内会涉及哪些行政部门的审批，有什么法律条例会影响项目的进展，有关的法律条例是属于哪个层次的（市级、州级、国家级）等属于程序合规性的法务问题。而且，只要是涉及自身工作领域的行政机构或部门，同学们无论是来自技术背景还是法律背景，都能对各种情况适用的条例侃侃而谈，可见他们程序合规意识的强烈。

随着社会的不断发展，法律条例要经过不断修改，才能适用于现实中行政工作的需要。德国的议会只负责制定法律法规，政府则是法律法规的执行者。两者明确分工，裁判员不当运动员当然是好的，但有时行政工作前进了，法律也会存在一定的滞后性。举个例子，2015年以前，德国的宾馆很少会提供WIFI服务，2016年我发现德国的酒店基本都有WIFI服务了。同学多米尼克告诉我，2016年之前没有WIFI服务完全不是技术问题，而是法律问题。当时德国法律规定，WIFI服务的使用者如果实施了违规违法行为，WIFI服务的提供者要受到行政处罚，这就导致公共场所的经营者不愿意提供WIFI服务，以避免承担法律风险。当然，法律条例一经修改，公共场所就都向顾客提供WIFI服务了。

别看多米尼克这样的德国公务员会经常表达对于法律条例无法适应时代迅猛发展的不满，他们也是法律条例和程序合规的坚定执行者，毕竟，政府的行政工作必须建立在严格遵守法律法规的前提下。依法依规的政府，才能在民众心中建立公信力。

2020年起，全球新冠大流行迫使很多社会机构和企业组织采用远程办公的方式，居家办公或居家隔离渐成常态，员工们不必劳碌奔波，老板也发现节约了水电费和场地费。在信息传输如此便捷的时代，远程办公在运营成本上确也有着相当的优势。实际上，德国人对远程办公早已不陌生，或者说德国人早就实施远程办公了。2016年我参加德国培训班时，远程办公管理制度是公务员学员们关注的重点和热议话题。

为了让管理更高效、成本更低，德国的地区政府不断在探索和改进他们的灵活办公管理制度。从技术上来说，工作云、视频会议软件等的开发，当时已使远程办公的工作模式具备了条件，成为可能选项。在这个问题的讨论上，如何保证远程办公的工作效率，以及如何保证远程办公团队协作的有效性，是德国地区政府考虑的两个重点。

每个州的州政府都有自己的办公管理制度。相比其他州，萨克森—安哈特州州政府算是灵活办公管理制度的先行者。迫于州政府办公大楼的场地有限，工作人员不断增加，萨克森—安哈特州州政府很早就让员工自由选择办公方式。当时，有约1/3的员工选择了灵活办公，既可在办公室，也可在家里工作。州政府规定，员工如果选择灵活办公的工作模式，在办公室的上班时间必须相应固定在每周的某个或某些工作日，不得随意。灵活办公的员工可以自行登记工作的起始和结束时间，每周至少有一天时间在办公室工作，以便处理需要与其他人面谈的事情。而且，灵活办公的员工不能登记加班时间，也就是说，必须放弃每天上班的员工加班时可以发放的加班补贴。

我的同学安德烈亚斯来自萨克森—安哈特州州政府，他就申请了灵活办公，每周有两天半回州政府的办公室上班。他说这种工作方式相当适合自己，可以灵活处理带孩子看病等家庭事务。萨克森—安哈特州州政府行政长官兼文化部部长贺伯尔先生跟我们会面交流时表示，员工选择灵活办公，需要有一定的自我约束能力。他认为，公务员管理层对属下员工进行监督，关键的是工作成效而非工作时长。安哈特州州政府需要花更多的时间，才能评价灵活办公这一工作模式的总体优劣，但眼下，灵活办公至少解决了州政府办公场地不足的问题。

依我看来，德国的州政府可以采用灵活办公管理制度，可见政府是以行政效益为导向的，管理制度也相对完善有效。

2015年，在叙利亚爆发的战争使大量中东地区的民众不得不背井离乡，逃到德国等欧盟国家。短短两年时间，仅有8000万人口的德国就接纳了超过120万的难民。德国政府付出大量的人力物力，以安置难民。

2016年底，我被培训班安排到难民营做社会工作者，为期两周。指导者埃勒女士协助我完成工作。我得以近距离接触难民的真实生活，了解德国政府如何帮助数量如此庞大的难民一步步地融入德国社会。

第一步，采用分散的办法安置难民。德国政府一方面会通过简单的信息收集，尽量将同国籍的难民打散，分配去不同的难民营，避免他们聚集在一起，降低发生集体事件的几率；另一方面将每个难民营的居住人数限制在三四百人，群体事件的规模控制在一定的范围。这样，既有利于难民营的管理，也可以减少安全隐患。刚抵达德国的难民会被带到一个所谓的难民收容集中地，那儿的条件比较差，是个运动场临时改造的，每人就只有一张床，像个超大型的“大通铺”。难民先在那里待上一周左右，被安排做好初步的信息登记，然后再被分配到难民营。难民营里，一般两人共用一个大约13平方米左右的房间，使用公用厨房、卫生间、洗衣房，开始中长期集中居住。我当时所在的慕尼黑地区有多个难民营，大多分布在城市边缘地区。

第二步，帮助难民适应在德国的日常生活。在慕尼黑地区，德国政府委托新教属下的慕尼黑区域社工组织（德语：Innere Mission München，缩写IMM）作为难民营的管理机构（注：其中之一），派遣社会工作者为难民营里的居住者提供服务。在难民营居住的其实是难民申请者，也就是已经递交了难民申请，但还没有获得审批的人。在此期间，难民申请者不是德国的长期合法居留者，只能定期申请3个月的临时居住许可，通常情况下只能住在德国政府指定的居住场所，一般就是住在难民营，不允许随便搬迁。IMM是与难民申请者日常生活最紧密相关的管理机构。IMM的社会工作者会为难民申请者提供咨询，帮助他们申请语言班、安排上学、预约医生，以及提供完成难民申请的各种流程等服务，协助解决生活上遇到的各种难题，使难民申请者能够在漫长的审批流程等待中，开始学习德语和了解德国社会的日常生活、社会习惯，为申请成功后的生活打好基础。

第三步，促进难民和当地人的接触和交流。德国政府非常鼓励德国居民以志愿者的方式到难民营开展活动，一来是为了让难民申请者在等待审批的过程中，开始逐步适应德国社会，二来也为了让德国居民减少对难民的负面印象，促进两个社会群体的沟通交流，减少文化隔阂。

难民营里设有专门为志愿者活动提供的房间。志愿者到难民营多数是提供免费的语言课以及辅导小孩子做功课。有些志愿者会和某个难民申请者结成一对一的帮助关系。我曾工作过的难民营里就有一位男大学生志愿者，自己喜欢攀爬，就想带难民营里感兴趣的年轻人一起玩。有个室内攀爬场，每人每次需要5欧元的费用，结果他以这个运动项目从慕尼黑市民基金会获得了1000欧的赞助，可以不定期地组织难民申请者里的年轻人参加攀爬活动。当地报纸还刊登过此事，可见政府和媒体都对当地居民对难民的帮助事件持肯定态度。

第四步，提供工作机会让难民更进一步了解德国社会。德国政府组织了各种机构提供一些简单的工作岗位。难民申请者可以在不影响其继续申请生活补助金的前提下去申请这些工作，并获得每小时1欧元的象征性薪酬。虽然薪酬微不足道，但是这些工作能够给难民申请者提供机会参与德国社会活动，也提高了他们融入德国社会的积极性和自信心。IMM办公室里，摆放着许多由德国政府或各种社会组织编写的宣传小册子，供难民申请者取阅，“一欧元项目”就在其中一个小册子里作重点介绍。

当然，2015年的难民潮对德国社会造成的种种冲击，刺激了德国民众的民粹主义情绪增长，也让默克尔所在党派的支持率大受影响。2020年以来全球疫情对德国社会产生的不利影响，更是进一步削弱了民众对执政党的信心。本届德国政府由三个党派（社民党、绿党、自民党）首次联合执政，相信会有相当长的磨合期。

我在难民营了解志愿者活动时，就惊讶于德国志愿者的活跃度。巴伐利亚州政府对志愿活动采取的激励政策和措施，让当地的志愿活动近50年来发展得相当成功，其居民志愿者比例在德国全境居于前列。巴伐利亚州常住人口约1300万，官方和非官方的志愿组织加起来超过450个，平均不到3万人就有一个志愿组织，有43.6%的居民参与志愿活动超过14年。从管理所有巴伐利亚州志愿组织的官方机构巴伐利亚州居民志愿组织联络处（德语：Landesnetzwerks Bürgerschaftliches Engagement Bayern ，缩写LBE)的负责人何布克博士那儿，我得以全面了解巴伐利亚州对志愿活动的管理以及志愿服务对社会治理的益处。

首先，为了激励当地居民进行志愿活动，巴伐利亚州制定了志愿者优惠政策。居民只要年满16岁，参加志愿活动超过两年，志愿活动时间不少于5小时/周或参与具体志愿项目的不少于250小时/年，就可以申请3年有效的志愿者优惠卡。而能够坚持以这个频率参加志愿活动超过25年的居民，可以申请终身有效的志愿者优惠卡。志愿者优惠卡不仅在巴伐利亚州的博物馆、公园、体育场地等官方机构可以有门票优惠，还能在一些餐厅、商店、私人公园等参与优惠活动的企业获得消费优惠。

其次，为了让当地居民更容易参与志愿活动，巴伐利亚州政府对居民志愿活动的定义简单宽松。只要符合自愿、公开、不收报酬、为他人服务等条件，就认定为志愿活动。在以村镇为主的活动层面，地方政府鼓励当地居民自发成立志愿组织，为当地社会做一些具体的甚至是日常的琐碎事情。无论是志愿组织的成立还是志愿者的参与，在登记手续方面也是简单便利的。文化教育、应急救援、健康护理、环境保护……几乎想得到的社会领域都有相应的志愿组织可供参与。志愿者进行志愿活动要登记参与时间，但参与形式则是自由多样的。培训班的同学坦雅，是一名兽医博士，她之前被派到布鲁塞尔工作，回到慕尼黑后就申请成为了急救课程的志愿者。

巴伐利亚州政府对当地居民所进行的志愿活动激励，令社会基层的志愿服务保持了很高的活跃度。志愿活动和志愿服务也使基层的亟待解决的具体问题浮出了水面，帮助了当地政府对社会公共服务进行查漏补缺。很多时候，某些急需帮助的群体促使居民自发成立志愿组织，而相关的志愿活动又促进当地政府发现了哪些方面需要投入更多的公共资源。例如，很多小镇由于老年化程度高，当地居民成立志愿组织帮助老人购物、陪同看病等，当地政府意识到这方面的社会需求后，就将更多的财政预算投入到建立公立养老院、雇佣社会工作组织等方面，从而为老年群体提供了稳定的公共服务。

巴伐利亚州的地方性志愿组织的蓬勃发展不仅让志愿者能够更方便地回馈社会，让志愿活动成为日常生活的一部分，还为当地社区切实地分担了社会服务需求，提醒基层政府更好地完善社会服务。可以说，当地政府和志愿组织的互动，不断提高了德国政府的社会服务质量，提升了居民的生活幸福感。

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