别把县城不当城市，在那里你会发现另一个中国

近日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调以县域为基本单位推进城乡融合发展，并从以下四个方面推动县城的城镇化：全面落实取消县城落户限制政策；加快发展大城市周边县城，融入邻近大城市；引导人口流失县城转型发展；保障县城建设正常用地需求。

不仅如此，这一文件还明确要求“严格控制设县建市设区”，发出了一个明确的信号，即下一阶段的城市发展，将不再像以往那样大拆大建，而是更多考虑大小城市协调发展，既顺应县城人口流动的趋势，补齐县城的短板，在使基层得到实惠的同时，也避免过多人口只能涌到大城市寻找机会而带来的“城市病”。

要充分认识这一点，我们必须先了解一下国内语境下对“城市”的特殊理解。

几乎所有在现在人们看来是“城市”的，在古代大抵都是“县城”。如广州在晚清时人口已达百万，但省城却分属南海、番禺两县管辖，南海县另辖的佛山，当时人口也多达数十万，但在行政级别上却仅是一个镇。不仅如此，诸如教育、医疗、卫生、交通、邮政、就业、城市规划、社会救济等等，都是近现代城市管理的重要内容，但历代官府都没有管理这些事项的机制、法规，更没有专门机构、人员和经费（参见邱捷《晚清官场镜像》），也就是说，哪怕是百万人口的城市，在当时并没有“市政府”。

中国传统市镇的支配权在地主阶级而非独立的工商业者手里，因而社会学家马克斯•韦伯有一个著名的断言：“中国无城市。”就是指中国没有像西方那样自治的市民共同体（尽管罗威廉主张像汉口可能是例外），甚至也没有“市民”，市镇也一直都未能成为一级政区。不仅如此，“市”的规模比“镇”要小得多，从嘉靖《吴江县志》来看，“市”大多仅100-300户居民，只是百姓日常交易的市集。

1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，在州县划分基层政区，规定治所城厢地方称为“城”，其余市镇村庄屯集等，人口5万以上为“镇”，不满5万的则为“乡”。1912年3月，江苏省颁布法规，以县治城厢地区和人口5万以上的市、镇、村、庄、屯、集为“市”，这是中国首次实行具有近代西方意义的“市制”。然而，当时的“市”是设在“县”下面，因而1924年江苏全省有多达306个市，如上海县就有4个“市”，最多的东台县竟有16个市。

这种“县管市”的体制和当下日本一样（日本的设市标准同样是人口满5万），也符合中国两千年来的惯例，然而，在那之后就出现了变化。1927年，国民政府终于将部分城市从所属政区中划出来，分为两等：特别市（后改直辖市）和普通市（即省辖市）。两者划分的主要标准是人口：像上海这样人口过百万的称“特别市”，一般的普通市与县相当，但人口20万以下的市仍归县长管辖。

当时的“市”基本只有城市辖区，1929年天津西乡农民甚至不愿意划归天津特别市，原因是怕没了土地后，在城市里无以谋生立足。市本来是不管县的，1926年汉口市辖汉阳县，开“市管县”体制之先河，但这是极为罕见的孤例，直到1949年底也仅有三个管县的市：无锡市领导无锡县（1952年止）；徐州市领导铜山县（1952年止）；兰州市领导皋兰县（1951年止）。

1958年，为了“尽快消灭城乡差别”，解决大城市的农副产品供应等现实困难，将北京、上海邻近的几个县划归这两个直辖市管辖，“市领导县”的现象开始急剧扩大。到这一年底，已有29个市领导117个县、2个自治县、2个县级市，平均每个市管县4.2个。

改革开放以后，以经济建设为中心大力推进城镇化，地区纷纷改为地级市，1980年代中起“市管县”体制迅速发展，1988年已有169个市领导724个县。与此同时，1983-1997年间，全国有405个县被撤县建市，平均每年减少27个县，若不是1997年国家收紧“撤县改市”，剩下约1600个县将很可能在50年内全部消失。许多县在改市之后，农业人口占比仍高达70%，可说“县级市只不过是县城更大一点的县”而已，按国家2006年公布的名单，全国甚至还有13个国家级“贫困市”。

1996年，厦门撤同安县设区；1998年，武汉撤新洲、黄陂两县设区；2002年佛山将四县全部改区。通过这些撤并，厦门、武汉、佛山三市率先脱离“市领导县”体制，将所有县都变成了城区，但正如有学者指出的，这样一来，“使得中国城市化道路上出现城市化水平逐渐提高，而建制市数量逐年减少的奇特现象”，市域内也并非连绵的都市区，这其实是“新形势下市领导县的异型”。

不仅如此，国内自1950年代起还设立有“计划单列市”，授予省一级的经济管理权限。由于省会城市的计划单列导致省市矛盾日益突出，1993年中央又取消了省会城市的计划单列，仅留下重庆、大连、青岛、厦门、宁波、深圳等6座非省会城市，在1997年重庆升格为直辖市后就只保留5市。除重庆之外，1994年起，这些城市和一些原本省会城市又正式成为“副省级市”，于是就出现了这样一个现象：厦门不是省会，但它的城市级别却比本省省会福州还高。

近四十年来，鉴于一些地方小城镇的发展极为迅猛，原来的行政级别已经大大限制了其城市治理能力，一直有专家呼吁恢复设立“县辖市”，胡序威2001年就在《中国方域》撰文主张：“当县内的某些小城镇发展成为拥有5万~10万人口以上的小城市时，可以设立县辖市。如番禺市（县）的南沙镇，就有条件改设为县辖南沙市。”像温州下面毗邻的龙港、鳌江两镇合计已达50万人，东莞下辖的虎门、常平、厚街、长安等镇也都动辄数十万人，GDP更超过一些地级市。不过，2019年还是从苍南县析置县级龙港市，比照此前石狮市的先例，并没有出现“县辖市”。

当下的县市体制浓缩了几十年来的发展，即便是中国人自己，也经常搞不清楚里面的复杂门道。全世界没有一个国家像中国这样，“市”可以表达如此多不同层级行政区的：既可能是直辖市（但像重庆其实是一个省），也可能是地级市（如苏州市），其中有一些还是比一般地级市权限更高的副省级市或计划单列市，更有许多县级市，而县级市是归地级市管还是省直管，差别也很大。在美国，州以下与2000多个城市并列的仍有3000个县，市和县都是自治的，彼此不相统属，因而不会像中国这样出现“苏州市昆山市”的说法。

近四十年来中国城市发展的狂飙突进，可以说有目共睹，城镇人口占比从1982年的20.6%，提升至2020年的63.9%，意味着每年都有超过1%的中国人进城。不夸张地说，中国城市化进程之迅猛，堪称举世罕见。

然而，在这过程中，也出现了种种问题。早有学者意识到“市”名称上的混乱，提议效仿日本，将直辖市改称“都”，而地级市改称“府”，但习惯成自然，何况改名还涉及巨大的成本。问题还不止是这一点，郭亮1986年在《城市问题》上撰文，可能是最早质疑“市管县”的文章，指出：“在我们调查走访的20多个县中，70%左右的县都埋怨市里‘啃县’、‘刮县’、‘卡县’。”

很多人可能都不知道，法定只有国家-省-县/市三级，并没有“地级市”这一级。1988年海南建省后，在全国率先推行“省直管县”的体制，各市县不论行政级别，一律直属省领导，相互间不存在领导与被领导、被代管的隶属关系。2008年进一步作出完善这一体制的决定，包括：县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理，县财政与省财政直接发生关系；县政府直接履行省辖市的行政职权；通过立法对省直管县改革进行法制保障。

实践证明，海南省取消地级政区层次，提高了行政管理效率，避免了县被地级市“刮”的可能，但这也带来了一些新问题：除了海口、三亚之外，其余各市县的发展没有重点，缺乏增长极带动，呈现低水平均质发展的局面。

经济学者兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》中解释了这种两难：“在市管县的行政体制下，县的收入要和市里分账，可市财政支出和招商引资却一直偏向市区，‘市压县，市刮县，市吃县’现象严重，城乡差距不断拉大”，但21世纪初全国开始推行“财政省直管县”改革后，县里的财政固然强了，但在一些经济欠发达地区，“经济弱市的‘小马’本就拉不动下辖县的‘大车’，但改革并没有把‘小马’变成‘大马’，反倒把‘大车’劈成了一辆辆‘小车’，结果是小城镇遍地开花，经济活动和人口不但没有向区域经济中心的市区集聚，反而越搞越散”。

更成功的是浙江省从1992年起推行的“扩权强县”，给县里下放一些和市里同等的权限，如土地审批、证照发放等，这更好地达成了区域的均衡发展，恐怕也因此，2021年浙江省才成为“共同富裕示范区”。浙江的条件之好，确实全国少有：县域经济极为强劲，2021年浙江53个县/县级市，多达21个上榜全国百强县，更有33个入围中国投资潜力百强县。在这种情况下，“强县扩权”确实可以去除经济发展中的制度弊端，节约行政成本，提升治理效率，扩大县级经济权限，加快县域经济发展。

当然，并不是每个省都具备像浙江这样的条件，因而一些省份就明智地采取有选择的“强县扩权”：湖北省1994年起率先将天门、仙桃、潜江三个县级市从荆州地区剥离出来，由省直管，名为县级市但却有接近地级市的管理权限。1997年，河南也跟进，将济源市改为省直管，随后将诸多利好政策“直通车”推广至巩义、邓州等10个综合直管县（市），2021年河南省财政直管县范围又进一步从24个扩大至102个，放权赋能，全面推行，所有县的财政“交够了中央和省里的，剩下的都是自己的”，绕开了地级市这一级的“截留”。

这背后的权限，也是解读中国城市发展的一把密钥：县级市、县、市辖区虽然在行政上都属县级单位，但在土地、经济等城市发展的重大事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。

这就是为什么一些贫困县都争相想要改市，但按说成为市辖区可以更好地融入城市发展，一些县级市却并不愿意——昆山市2021年GDP高达4748亿元，全国第一，比青海、宁夏等省区还高，要论城市发展水平早够格成为苏州的城区了，但它至今仍是县级市，并在事实上享受着很多地级市待遇。很多人可能已不记得了，当初的“华夏第一县”是无锡县（1995年改锡山市），1984-2000年间始终高居全国百强县榜首，但2000年12月它被分拆为无锡市的锡山、惠山、新区（现新吴区），部分乡镇与郊区合并成立滨湖区，一分为四，实现与市区发展一体化。

两千多年来，县一直是中国最稳定的基本行政单位。吴国光曾这样总结：“在多种意义上，‘县’都是中国权力架构的基本单位。正因为如此，目前中国政治所面临的困境在县一级也特别突出。”这意味着，县的发展走向对中国社会将有着指标性意义，而现在县城又将承担起不一样的使命：决定城镇能否成为县域中心的首要因素，已经不再像以前那样是军事、政治地理位置的重要性，而是城镇的经济、商贸、交通地理位置，能否使它成为县域空间相互关系的枢纽，在带动本县城乡发展的同时内联外通，扮演一个关键节点。

因此，县城可以说是带动全县发展的一个支点，其选址、交通、实力直接关系到一方民生。然而，像辽宁省抚顺县、河南省安阳县等至今“有县无城”，山西泽州县直到2018年才有了县城，此前都是和晋城市同城办公，名义上的南村镇始终“有名无分”，而近年搬迁至金村镇，也是为了带动金村新区的发展，还规划建设高铁车站和柳泉机场。

在国内，县城迁址如今首要考虑的也是带动经济的一体化发展。2003年，四川剑阁县舍弃1600年来的老县城普安镇，迁往下寺镇，因为高铁站等交通枢纽汇聚于此，还是剑门关景区的北入口；2008年，宁夏海原县城由海城镇迁往黑城镇（更名三河镇），也是因为其地形、交通更适合发展经济，但新县城对全县大部分人来说都太远，不得已实行“一县两城”，县政府仍驻海城镇。在贵州，全省十四五规划明确支持长顺县将县城迁往广顺镇，因为老县城长寨镇受地形地貌制约，很难做大做强，且广顺镇位置偏北，能纳入贵阳都市圈1小时通勤范围。

虽然县城的收入水平未必高，但因为房价也低得多，很多甚至是自有的，这使得当地的购买力不可小觑。在一二线城市的市场竞争日趋激烈、消费者的购买力又受高房价制约之际，这两年正有越来越多的品牌开始注意到“下沉市场”，那通常是指三四线城市——县城的城市级别更低，但却是很有希望的沉睡市场。

一般来说，“中等城市”（20-50万）对应地级市，“小城市”（10万-20万）对应县级市或县城，当下大力推进以县城为重要载体的城镇化建设，意味着强化城镇体系中的小城市，将城市发展的重心相应分散到毛细血管，让更多人分享到经济发展带来的好处，实现共同富裕。