欧洲的农业金融分为欧洲各国的农业金融以及欧盟层面的农业金融两部分。本文考察的是欧盟层面的农业金融监管。
欧盟针对欧洲农业金融整体制定了共同农业政策(Common Agricultural Policy，简称CAP)。欧盟共同农业政策由两个支柱政策体系构成：第一支柱政策以收入补贴和市场干预政策为主，第二支柱以支持农村发展为主。欧盟委员会根据相关支柱政策成立基金，基金资金主要由欧盟通过欧洲各国贡献和税收等方式筹集，向各个国家发放时主要以直接补贴支付为主，而非贷款的形式。想获得CAP资金，申请人须从事涉农工作并根据自己国家提供的信息线上提交申请；申请通过后，由CAP支付机构（Paying agencies）支付相关金额，并上报给欧盟委员会，欧盟委员会定期将相关款项支付给相关国家的CAP支付机构。
欧盟委员会衡量相关资金发放时，首先，考虑项目是否符合CAP的目标。其次，在资金发放后跟踪申请人是否将资金用于项目批准的范畴。最后，欧盟委员会会衡量相关项目是否真正实现了CAP的目标，以此来决定后续是否继续对相同或者类似项目发放款项。
欧盟农业金融监管以对CAP监管为主。CAP的具体监管执行机构为欧盟委员会农业和农村发展总局。发展总局对CAP的监管执行由两部分组成：（1）根据共同监测与评估框架（Common monitoring and evaluation framework, 简称CMEF）跟踪并衡量CAP项目进展；（2）通过认证和审计各国支付机构以及各国认证实体（Certification bodies）确保各成员国建立了符合欧盟规定的支付管理和控制系统，并确保该系统有效地运行，资金流向合理渠道，并能够预防、检测和纠正违规行为。其中，各国认证实体由各国政府依据欧盟规定批准成立，既受到各国政府监督，也受到欧盟委员会监督，是一个主要负责审计各国CAP支付机构的组织。
CAP还受到欧洲议会和欧盟理事会的立法监督，后两个机构通过了大量与CAP相关的法案，确保CAP项目能够促进欧盟国家农业和农村的发展。欧洲审计院负责审计包括CAP资金在内的欧盟预算资金，确保欧盟预算资金使用符合规范。欧洲反欺诈办公室查处包括CAP预算在内的欧盟预算中出现的欺诈、腐败以及其他违法行为。此外，CAP还受到欧盟根本宪法条约《欧盟运行条约》的约束。
在国家实施CAP的层面，各国支付机构由各国政府依据欧盟认证规定批准成立，并受到欧盟委员会和各国认证实体（Certification bodies）的审计监管。此外，各国政府也会与欧盟相关机构配合完成在国家层面对CAP在各国的监督。
欧盟针对欧洲农业金融整体制定了共同农业政策(Common Agricultural Policy，简称CAP)。CAP于1962年成立，经历了诸多变革，是欧盟实现农业经济、农村社会发展以及对农村地区实行资源环境保护的主要政策工具，同时也是欧盟最重要的共同政策之一[1]。目前，欧盟共同农业政策由两个支柱政策体系构成：第一支柱政策以收入补贴和市场干预措施为主，第二支柱以支持乡村发展为主。第一支柱对应的基金为欧洲农业担保基金（European agricultural guarantee fund，简称EAGF）；第二支柱对应的基金为欧洲农村农业发展基金（European agricultural fund for rural development，简称EAFRD）。基金的资金主要由欧盟通过税收和各个成员国上缴资金等方式筹集。基金资金向各个国家发放时主要以直接补贴支付为主，而非贷款的形式。
想获得CAP资金，申请人须从事涉农工作并根据自己国家提供的信息在线上提交申请。申请通过后，由CAP支付机构（Paying Agencies）支付相关金额，并上报给欧盟委员会，欧盟委员会定期将相关款项支付给相关国家的CAP支付机构。
CAP资金通过欧盟各国上缴资金以及税收等方式筹集，之后将资金放入欧盟资金池中并根据欧盟委员会制定的预算方案分配到CAP基金中，再从CAP基金发放至各国CAP支付机构，最后由各国支付机构发放给农民等其他CAP申请人。
CAP的具体监管执行机构为欧盟委员会农业和农村发展总局（Directorate-General for Agriculture and Rural Development，下文用“发展总局”指代）。发展总局对CAP的监管执行由两部分组成：（1）根据共同监测与评估框架（Common monitoring and evaluation framework, 简称CMEF）跟踪并衡量CAP项目进展；（2）通过认证和审计各国支付机构以及各国认证实体[2]（Certification bodies）确保各成员国建立了符合欧盟规定的支付管理和控制系统，并确保该系统有效地运行，资金流向合理渠道，并能够预防、检测和纠正违规行为。
发展总局的组成如下：最高领导层设置总局长，负责发展总局的整体运作，其次为三个副局长分管十个部门，每个部门设置部门负责人。总局长、副总局长等职位由欧盟委员会提名任命。其中，发展总局共有大约1000名员工。
CAP还受到欧洲议会和欧盟理事会的立法监督，后两个机构通过了大量与CAP相关的法案，确保CAP项目能够促进欧盟国家农业和农村的发展。欧洲审计院负责审计包括CAP资金在内的欧盟预算资金，确保欧盟预算资金得到良好的使用。欧洲反欺诈办公室负责查处包括CAP预算在内的欧盟预算中出现的欺诈、腐败以及其他违法行为。此外，CAP还受到欧盟基础条约之一的《欧盟运行条约》（全称为Treaty on the Functioning of the European Union）第39条的约束。其中，条约规定CAP的宗旨是（1）增加农产量、保证农业社区良好的生活水平；（2）稳定市场；（3）确保供给充足；（4）确保农产品价格合理。在国家层面，各国支付机构先通过欧盟认证规定，再由各国政府批准成立并受到欧盟委员会和各国认证实体的审计监管。各国认证实体由各国政府依据欧盟规定批准成立，既受到各国政府监督，也受到欧盟委员会监督，是一个主要负责审计各国CAP支付机构的组织。此外，各国政府也会与欧盟相关机构配合完成在国家层面对CAP在各国的监督[3]。
农业和农村发展总局设立共同监测与评估框架（Common monitoring and evaluation framework, 简称CMEF）评估CAP政策进展情况。此外，农业和农村发展总局还与研究机构、大学和咨询公司合作共同评估CAP进展。其中，CMEF的目标是通过跟踪并评估已有的农业金融进展为欧盟提供更好的农业金融政策。CMEF设有具体监测CAP各项进展的定量指标。欧盟委员会衡量相关资金发放时首先考虑项目是否符合CAP的目标。其次，在资金发放后跟踪申请人是否将资金用于项目批准的范畴。最后欧盟委员会会衡量相关项目是否真正实现了CAP的目标以此来决定后续是否继续对相同或者类似项目发放款项。
发展总局每年发布年度活动报告，对各项目标完成进展以及CAP内控以及财务管理进行总结。2021年CAP共有3个大类目标：（1）足够的粮食产出（2）对自然资源的可持续管理（3）气候行动和均衡的水土开发。其中，欧盟委员会认定关键KPI全部达标，各项目标完成情况较好：确保了欧盟农民收入的提高，农产品产出状况良好，信息披露情况良好，环境保护和气候变化应对措施实施良好[4]。
欧盟委员会负责对各国支付机构的认证以及监管检查。此外，欧盟委员会依赖各国认证实体的年度报告来评估支付机构是否满足认证标准。欧盟委员会的具体执行机构为发展总局。欧盟委员会制定四层管理和控制系统监管CAP资金用途，并对各国政府、支付机构和认证实体有具体的监管要求。
2020年，欧盟委员会进行了58次审计，并在案头审计后启动了49项合规程序，以检查支付机构在向受益人支付时是否遵守了规则。各国支付机构使用综合管理和控制系统（Integrated Administration and Control System，简称IACS）来监督大多数资金的支付流程。此外，各国支付机构还对各类CAP申请进行行政检查以及对部分申请进行实地检查。其中，100%的申请项目须事先经过行政检查才可发放相关资金；至少5%的项目要经过实地检查[5]。
此外，欧盟委员会要求各国支付机构采取必要措施避免欺诈。
各国支付机构基于欧盟委员会的要求制定了相关的制度，并根据投资类和非投资类列举了最常见的危险信号。
认证实体也受到欧盟委员会和各国政府的监督，其中欧盟委员会要求认证实体对支付机构进行监督，并每年提交报告。其中，年度报告必须包括三方面内容：（1）支付机构年度帐目的完整性、准确性和真实性;（2）支付机构内部控制制度是否正常运作;（3）各项开支的合法性及是否正常运作。认证机构亦会核实支付机构是否符合欧盟认证标准。欧盟委员会不定期向各个认证机构派出若干考察团，以检查它们对支付机构的审核模式和进展。欧盟委员会每年会对CAP资金进行最终审计和结算，整个审计和结算流程分为财务结算（Financial clearance of accounts）、合规检查（Conformity clearance procedure）、款项回收（Recovery of funds）和意见交换（Right of reply）[7]。
欧盟层面对CAP的立法监管由欧洲议会和欧盟理事会完成。涉及CAP方面的立法一般程序如下：首先，欧盟法律必须基于其欧盟根本条约，欧盟委员会基于《欧盟运行条约》提出初步立法提案；随后，欧洲议会审阅相关立法提案，并由欧盟理事会进一步审阅相关提案；如果欧盟理事会同意，则相关立法通过，否则则会进入新一轮相关议案的讨论与修订，如果双方达成一致，则议案通过；如果双方经过第二轮讨论和修订仍旧无法达成一致，则调解委员会会介入，如果调解成功，则议案通过，否则议案不被通过，需要欧盟理事会重新提交议案。欧洲议会与欧盟理事会针对CAP、CAP旗下基金、各国支付机构等CAP相关事项通过了多项议案。
欧盟层面对CAP的反欺诈监管由欧洲反欺诈办公室（全称European Anti-Fraud Office,简称OLAF）完成。欧洲反欺诈办公室成立于1999年，是欧盟保护自身财政利益的机构，其职能是查处欧盟预算中出现的欺诈、腐败以及其他违法行为。CAP资金来源于欧盟预算资金，受到OLAF的反欺诈监管。被OLAF认定为欺诈行为的个人或者实体会被欧洲检察官办公室（Europe Public Prosecutors’ Office，简称EPPO）调查并且根据情形指控或者定罪。欧洲反欺诈办公室一共从事三类调查：内部调查、外部调查和协同调查。其中， 对CAP的调查一般与国家机构协同完成。OLAF的2021年度报告没有发现CAP的实施存在重大欺诈行为[8]。
欧盟层面对CAP的审计监管由欧洲审计院（European Court of Auditors）完成。欧洲审计院成立于1977年，其主要职责是负责审计欧盟及其各机构的账目，审查欧盟的收支状况，并确保对欧盟财政进行良好的管理，对接受欧盟援助的非成员国进行调查等。欧洲审计院的主要职责一是对欧盟总预算、欧盟下属和相关机构账目的审计，二是对欧盟发展基金的审计。其中，对CAP相关的审计属于前者的范围。为确保审计目标的实现，欧洲审计院主要探索了四种类型的审计：一是绩效审计，二是防范欧盟预算欺诈的审计，三是创新与数字化审计，四是多方协同审计。
欧洲审计院每年公布的年报以及个别年份针对CAP的专题报告会披露对欧盟委员会监管CAP项目的审计进展。其中，欧洲审计院重点关注欧盟委员会是否纠正了CAP项目使用中的不当行为，是否准确衡量CAP项目的风险，是否制定了针对CAP项目良好的风控制度。如果发现不当行为，欧洲审计院会汇报给欧洲反欺诈办公室和欧洲检察官办公室。从具体方法来说，欧洲审计院通过文件审阅、视频会议、调查和数据分析的方式对欧盟委员会进行审计。
欧洲审计院2022年针对CAP的专题报告披露，CAP项目从2016-2020年中整体有0.09%的资金被不当使用[9]。欧洲审计院CAP专题报告还发现尽管欧盟委员会纠正了CAP项目资金使用的不当行为，但是对于部分CAP项目面临的风险，对于成员国反欺诈制度的监控和对于新科技的使用等方面仍有不足。在国家层面，各国支付机构受到各国认证实体的审计。此外，各国的反欺诈机构以及执法机构也会与欧盟相关机构配合完成在国家层面对CAP在各国的监督。举例来说，对于2016年斯洛伐克CAP资金的不当使用就涉及了斯洛伐克本国的各类机构。2016年，欧盟委员会从媒体、欧洲议会成员、欧洲公民投诉以及斯洛伐克最高审计办公室得知了斯洛伐克出现了对CAP资金不当使用的信息。随即OLAF和斯洛伐克本国的执法部门对其展开了调查。在收集了广泛证据后，2018年发展总局与斯洛伐克政府相关部门进行沟通后，斯洛伐克政府责令本国认证实体在2018年财年重点审计相关事宜。2018年斯洛伐克认证实体确认本国的支付机构违反规定。随即发展总局对斯洛伐克支付机构进行进一步检查并停止了其部分职能。2020年，部分斯洛伐克支付机构的员工被斯洛伐克本国执法部门定罪。此外，斯洛伐克政府聘请其他审计机构对支付机构进行额外的审计检查，结果发现支付机构存在内部控制疏失等各类问题。发展总局暂停了对支付机构拨款并责令斯洛伐克政府暂停支付机构的资格。随即斯洛伐克支付机构的资格被暂停，直到2021年10月支付机构的资格被本国政府恢复，但发展总局仍旧延迟了4个月才确认其资格的恢复[10]。CAP：全称为共同农业政策(Common Agricultural Policy)，是欧盟实现农业经济、农村社会发展以及农村地区资源环境保护的主要政策工具，同时也是欧盟最重要的共同政策之一。CEPS：全称为欧洲政策研究中心（Center for European Policy Studies），总部位于布鲁塞尔，在农业金融领域方面提供专业数据和报告。EAGF：全称为欧洲农业担保基金（European agricultural guarantee fund），是欧盟旗下的支农基金，以收入补贴和市场支持措施为主。EAFRD：全称为欧洲农村农业发展基金（European agricultural fund for rural development），是欧盟旗下的支农基金，以支持农村发展为主。Farmer Mac：全称是联邦农业抵押贷款公司(Federal Agricultural Mortgage Corporation）,其主要运作模式是从农业贷款发放机构购买贷款，然后将贷款打包以证券形式在二级市场卖给投资人。FCA：全称为农场信贷管理局（Farm Credit Administration），是FCS的监管机构。FCS：全称是农场信贷系统（Farm Credit System），是一个由美国国会批准成立的支持美国农业和乡村金融的多层级系统性机构。目前，FCS以向金融市场发放债券获取融资并将融来的资金以贷款形式发放给从事农业工作的借款人为主要运作模式，附带提供咨询、人力、信息技术等服务。FSA：全称为农场服务局（Farm Service Agency），是美国农业部下属部门，其主要职能是为资质较弱的农业从业者提供农业贷款、贷款担保和补贴。IACS：全称为综合管理和控制系统（Integrated Administration and Control System），是欧盟各国支付机构用来监督CAP资金发放给申请人的支付流程的系统。OLAF：全称为欧洲反欺诈办公室（European Anti-Fraud Office），成立于1999年，是欧盟保护自身财政利益的机构，其职能是查处欧盟预算中出现的欺诈、腐败以及其他违法行为。1. 赵梓翔、孔祥、李艳明、鲁政委, 《美国“三农”金融体系考察》, 2022/11/10, [2022/11/15], https://app.cibresearch.com/shareUrl?name=00000000845162f10184622a3d344f12。2. FCS, 2021年年报, [EB/OL], 2022/3/11, [2022/11/15], https://www.farmcreditfunding.com/ffcb_live/serve/public/pressre/finin/report.pdf?assetId=434855。3. Hedman Jansson, Kristina & Huisman Chelsey, Jo & Lagerkvist, Carl Johan & Rabinowicz, Ewa, 2013. "Agricultural Credit Market Institutions: A Comparison of Selected European Countries," Factor Markets Working Papers 143, Centre for European Policy Studies。4. 欧盟委员会官网，The Common Agricultural Policy at a Glance, [EB/OL],[2023/1/30], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_en#capfinancing。6. FCA, 《Regulations》（《监管规则》）, [EB/OL], [2022/11/15], https://www.fca.gov/template-fca/laws/Regulations.pdf。7. FCA, 2021年年报, [EB/OL], [2022/11/15], https://www.fca.gov/template-fca/about/2021AnnualReport.pdf。8. OLAF官网，What we do, [EB/OL],[2023/2/10], https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en。9. 欧洲审计院官网，Special Report: The Commission’s response to fraud in the Common Agricultural Policy, [EB/OL],[2023/2/10], https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_14/SR_CAP_Fraud_EN.pdf。10. 欧盟委员会官网，Clearance of Accounts, [EB/OL],[2023/2/10], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/assurance-and-audit/clearance-accounts_en。11. 资料来源：欧盟委员会官网，CAP paying agencies, [EB/OL],[2023/2/10], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/cap-paying-agencies_en#accreditationofpayingagencies。注：
[1]资料来源：欧盟委员会官网，The Common Agricultural Policy at a Glance, [EB/OL],[2023/2/15], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cap-glance_en#capfinancing。
[2]各国认证实体由各国政府依据欧盟规定批准成立，既受到各国政府监督，也受到欧盟委员会监督，是一个主要负责审计各国CAP支付机构的组织。
[3]资料来源：欧盟委员会官网，The Common Agricultural Policy at a Glance。
[4]欧盟委员会官网，Common monitoring and evaluation framework, [EB/OL],[2023/2/10], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/cmef_en。[5]资料来源：欧盟委员会官网，CAP paying agencies, [EB/OL],[2023/2/10], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/cap-paying-agencies_en#accreditationofpayingagencies。[6]欧盟国家可利用哥白尼方案免费提供的卫星数据，监测那些需要被检查的地区。有时远程检查可以作为现场检查的替代方案。此外，农业活动的自然周期往往决定了检查的方式和时间：例如，许多现场检查只能在一年中的某些特殊时期进行。[7]资料来源：欧盟委员会官网，Clearance of Accounts, [EB/OL],[2023/2/10], https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/financing-cap/assurance-and-audit/clearance-accounts_en。[8]资料来源：OLAF官网，What we do, [EB/OL],[2023/2/10], https://anti-fraud.ec.europa.eu/about-us/what-we-do_en。[9]资料来源：欧洲审计院官网，Special Report: The Commission’s response to fraud in the Common Agricultural Policy, [EB/OL],[2023/2/10], https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_14/SR_CAP_Fraud_EN.pdf。[10]资料来源：欧洲审计院官网，Special Report: The Commission’s response to fraud in the Common Agricultural Policy。
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