​“行政模式”解决行业问题的框架——房地产“新发展模式”探讨（30）

兔主席 20220726

1.2021年末中央经济工作会议官方表述

2.房地产行业的问题

3.“房住不炒”与“长效机制”

4.“十八大”以来的思路

5.房地产新的发展模式里的业务、业态

  1）“租购并举”

  2）“租赁住房”

  3）“保障性住房”

  4）城市更新/改造

  5）老旧小区改造及社区养老

  6）住宅物业管理及生活服务

6.退一步思考：究竟什么是“房地产”？“房地产”狭义化带来的问题

7.“住宅地产”的“新的发展模式” vs “大地产行业”的“新的发展模式”

8.房企留下的“木马”——通过住宅物业，触达更广泛的居住服务市场

9.围绕不同的资产/空间/业态发展垂直能力

  1）从资产导向到服务导向转型的典例：酒店管理行业

  2）租赁住房/长租公寓——不动产/金融 及 服务 属性同等重要

  3）购物中心——满足生活消费需求的物理平台

  4）写字楼——包袱重重的业态及如何依托写字楼空间纵深发展

  5）仓储物流——由单纯的仓库到物流及供应链解决方案提供商

  6）主题公园——运营极度复杂的行业，迭代需要IP

  7）冰雪——探寻不那么依赖IP的赛道

  8）产业园——最有能力打造“双资本循环”的产业

10.转向“轻资产模式”

  1）何为“轻资产”

  2）从“重资产”到“中资产”到“轻资产”

  3）不同业务内涵的“轻资产模式”

第一类：资本管理/金融资产的管理与服务（“基金化”、“资产管理”）

第二类：围绕不动产资产的开发及运营提供的管理服务（从“代建”到“商业运营”）

第三类：对同行/上下游企业提供的技术及服务解决方案（“SaaS”）

第四类：对不动产空间内的机构和个人提供的其他服务（“增值服务”）

11、拉通各种不动产业态/空间/赛道

12、大会员体系

13、回看“旧的发展模式”

14、 探寻“新发展模式”的“短中期三部曲”

15. 从“保交楼”、“断供”回看旧发展模式的核心问题：预售制

  1）金融行业与地产高度绑定

  2）预售制的问题

  3）内地传统住宅开发销售中的预售+按揭贷款模式

  4）形成上述结果（预售资金变为开发商的资金池）背后的机制

  5）“销售额下降”、“断供”等问题都与预售相关，本质是金融问题

  6）收紧预售资金管理导致的两难困境以及为什么还不能对预售制一刀切

  9）“政府机构”通常会考虑并纠结什么问题呢?如何解决？

  10）采用行政机制解决地产行业当前问题，大的框架是什么?

当前房地产行业遇到的“保交楼”问题，表面上看是因为预售资金管理所导致的资金问题、流动性问题，实际上已经是一个系统性的信用紧缩问题——无论是购房者不愿再支付房贷或暂缓购房决策，抑或金融机构不愿再增加对困境/出险房企的投入以避免进一步扩大风险敞口等等——都是信用问题。现在的问题已经超出了房地产行业，正在传导、蔓延至其他行业，影响到产业链里的市场主体、金融系统的稳定与安全，乃至民生、福祉及老百姓的财富安全感。

所以，解决房地产行业问题就刻不容缓了。行动目标也聚焦到“保交楼”上——确保购房者能够住上停工烂尾的房子。如果我们把“保交楼”问题的解决看做是一个信用问题，那么，最能够提供信用的单位就是政府：政府是最大的信用方，能提供最大的信用背书。政府以强力方式出手，可以一举改变事情的发展方向，帮助市场重振信心。

但由于地产行业就是中国过去二十多年城市发展的缩影，其历史经纬及现状都异常复杂，并涉及到不同的区域与地方、不同的开发商主体与项目、不同的监管条线、不同的金融机构、庞大的上下游产业链，问题千差万别，情况异常复杂。鲜有人能够，并且愿意站出来把复杂的问题拆解透，因此也很难进行顶层设计与决策。一段时间以来，对房地产行业问题有点“走一步看一步”，遵循“市场化、法制化”的总原则、大框架，依靠各监管体系、各地方、各种主体自行摸索，研究，撮合、磋商、决策，尝试解决行业问题。但在这个过程中，又暴露、发现了更多的问题，并使得既有问题进一步传导、蔓延、放大（遂才有了“断供”问题）。但这个过程也是必经之路；它可以总结经验；可以帮助我们把问题看得更全面更透彻；帮助我们在下一阶段聚焦到更有效的方法论上。

本系列里，作者提出的是“行政机制”，认为它应该是下一步的主要力量、主导力量、牵头力量。市场机制（包括市场化的主体以及市场化的政策）可以作为补充，并期待它们在下一阶段发挥更大的作用。

就所谓的“行政机制”，本文只停留在宏观层面（甚至是抽象层面）讨论大框架、概念性的问题，注重实质而非形式，也不会探讨颗粒度更细的具体“方案”。这样做的好处是可以适当脱离，跳脱具体的技术细节、落位宏观，并且能够帮助拥有不同经验、实践、教育、训练及话语体系的人一起看清问题的实质，形成一些共识性看法。

本文内容完全系个人观点，不代表任何的机构、单位、团体。

A）要解决的核心问题：保交楼。为各个在建楼盘项目输入新的资金，复工复产，解决“保交楼”问题。“保交楼”是第一的，“保交楼”问题本身也已经不小了。先设立一个“小目标”，解决了“保交楼”，再考虑依次解决其他问题；

B）涉及的房地产企业/开发商：旗下已售楼盘项目实质停工至烂尾，项目上资金枯竭（甚至有欠款），并且开发商凭借自身的资金周转、资本市场新增融资及在平台及资产层面进行市场化引资或资产处置均无法在短期内解决困境的企业。要特别注意最后一点：“市场化的引资或资产处置”。其一，开发商可能存在引资或资产处置的“状态”，但实际情况是永远找不到投资人/下家，要么根本就没有投资人/下家，要么商业条款永远谈不拢，开发商仍在博弈，计算自己的利益；其二，如果开发商真的打算在给定时间内，不管不顾的处置/出清资产，则有可能推动整个市场资产价格下跌（尤其当许多卖方同时操作的时候）。在现实世界里，有经验的人把开发商手里的土地、存货、持有物业粗一盘点，就可以大概推断这些项目短期变现的可能性了。当然实际情况更复杂，即这些资产可能做过多笔债权融资，甚至净资产为负。但无论，如果认为短期变现难度很大，那这些开发商是没有办法通过处置资产获得流动性以完成“保交楼”任务的。这时，政府就需要从“市场化模式”切换到“行政模式”解决问题，宜早不宜迟，防止问题进一步蔓延

C）需要在什么时间表内解决：当然越快越好，但大约有两年左右的窗口

——购房者角度：只要不用还房贷，还可以拖一拖。购房者通过预售制购房，本来也做了等待的准备。并且一般而言，从预售到交楼本来也有个一两年的时间。当前行业与许多开发商主体遇到问题，人们都是知道的，所以只能调整预期。在这样的情况下，换位思考，假设我是购房者，如果两个条件被满足，我可能还再“坚持”一下：一是在项目复工完工没有时间表的时候，暂时免除还房贷（在购房者与银行的利益之间，政府要偏向购房者）；二是能够看到并相信政府正在有力介入，项目复工完工有望。如果这样的话，大概还可以拖个一段时间，譬如两年。但也不能无限拖延；

——行业/市场/经济角度：要尽快。但要看到，“保交楼”及“断供”问题会带来全行业的信用紧缩。只要“保交楼”问题不解决，行业就相当于被按了“暂停键”。尽快完成“保交楼”，不仅仅是民生政治，也是稳定市场、稳定经济；

D）“保交楼”的资金不能、不宜从哪里来：“保交楼”要解决的是已售项目的复工复产。之所以存在“保交楼”问题，就是因为预售制下的资金监管有问题，资金没有被闭环到项目上。在这个背景下，新开盘销售项目的资金是一定会被从严管理的，一来，政府要确保新开盘不会再因为资金被抽调而导致新的“保交楼”问题，二来，如果新购房者发现资金又被调走用去支持旧有项目，信心也会坍塌。整个事情就有“庞氏”属性了。所以，对新项目的预售资金进行闭环隔离保护，虽不利于开发商盘活、调动资金，无法缓解眼前保交楼所需要的流动性问题，但对政府来说，是维护更大局面之安全、稳定的必要手段；

E）“保交楼”的资金最终应该从哪里来：之所以存在“保交楼”的问题，就是因为开发商对预售资金是按照资金池的模式管理的，资金被抽调拿去拍地或付其他项目的工程款，结果为开发商持有的其他土地、在建工程、持有物业等。“羊毛出在羊身上”，既然钱被调走了，那么最符合伦理直觉的做法，就是要求开发商将那些土地、在建工程、持有物业处置变现，换回资金，重新用于“保交楼”。但如前所述，在市场模式下，通过市场化的机制，开发商可能一时间无法变现这些资产，甚至可能永远都无法按照理想的价格变现某些资产，并且其尝试变现的过程本身，就可能影响资产价值（集中处置会导致资产价值下跌）。所以，尽管说“解铃还须系铃人”，“羊毛出在羊身上”，“保交楼”的资金最终应该来自项目对应的开发商，但短期内，需要有其他的渠道提供过桥、过渡的资金

F）短期内，“保交楼”的过渡、过桥资金应该从哪里来：短期内的资金来源只能是政府。这个“政府”，指的是广义的政府，即公共部门、“public sector”的概念：可以包括中央与地方政府、国有金融机构、国有企业及其他政府机关及事业单位等。政府/公共部门的背后无他——就是纳税人。为什么是政府？因为政府是法币发放者，有能力改变我们的货币环境；因为政府能够提供最大的信用；因为政府能够颁布和诠释法律、法规、政策；因为政府有许多的行政手段可以使用；因为政府有足够的资源和能力，旗下也有许多平台可以分担各种功能职能……但归根结底，政府按，还是因为政府要承担公共职能，要维护经济社会大局及民生稳定，是最有义务、动力也最有能力解决问题的主体方。所以，“保交楼”的问题，只能先由政府出面，暂时提供流动性

G）政府为“保交楼”提供了过渡性的资金，填补了短期流动性，那么后面如何从开发商手里收回“资金”呢？政府不能平白无故接盘（“bailout”），纳税人出钱把开发商没盖完的楼给盖完了，然后开发商全身而退？没有这样的道理。需特注意，这不是拿纳税人的钱去救开发商，这是为了大局不得已的暂时过渡。这个定性，一开始就要格外注意。

H）所以，政府/纳税人最终需要从开发商手中获得“保交楼”所需的资金（也就是土地、在建工程及存货、持有物业等）作为补偿。这是实质。至于具体如何操作，就是形式问题、技术问题了。但如果要稍加拆解，大致可以分为两个环节：

——环节1：政府从开发商收里“收回”土地、在建工程/存货、资产。怎么收回呢？当然是在法律、法规框架下进行（这个问题是技术问题，本文就不予探讨了）。但核心在于，这个环节是有政治授权、政治导向、行政驱动的，从定价、商业条款、决策到执行周期，都不是一个简单的商业化经济行为，也不能是一个商业化经济行为。同时，特别要指出，交易定价要充分参照市场价格，不能大幅偏离。这就使得交易本身自带“护盘”功能（这一条是重中之重！）；

——环节2：政府将“收回”的土地、在建工程/存货、资产重新“释放”，收回资金。如何释放？具体方法可以有很多，也是技术层面的问题。譬如重新出让土地（并且可以适当调整规划。下面我们会再谈这个问题）；譬如调整资产的职能、功能（例如将原本的住宅调整作为保租房）；譬如进行证券化（例如保租房公募REIT，或者利用优质自持资产发行ABS等）。政府单位内部还可以进行一些“腾挪”，例如让有富足资金及资产负债表空间的企业（例如央企）接走部分的资产。方法很多，也都是技术问题。只要大方针确定了，从来都不缺乏技术解决方案

——环节1和环节2并非绝对分开的。两个环节可能非常接近，甚至有可能跳过环节1直接到了环节2。但核心要义是：两个环节都是自上而下部署，政治授权、行政驱动，要在指定时间内完成的。要避免市场化机制中友好磋商、自主商业谈判、自主商业决策及因为商业化所带来的一切不确定性。我们说得直白点，在战场上，在生死存亡的一线，有时确实不能有这么多的温文尔雅和繁冗礼节。

I）不同政府/公共部门机构的大致分工是什么样的？大致轮廓可能这样：

——中央：判定大方向、做政治决断，给予政治授权。政治决策一旦完成，后面的事情就是“船到桥头自然直”了；

——中央工作组：中央层面可以有一个高级别的工作组，相关部门委派成员参加，专门负责此事。工作组应该有国务院主管部委（发改、国土、住建、国资、财政等），也应该有党体系参与（例如纪委、宣传部等），在政治授权上不能有“盲点”。成立工作组的目的，就是为后面的决策与执行提供充分的政治授权，能够协调一切有关的部门、地方、及职能条线资源，并使得中央对进展时刻知情；

——国务院主管部委（例如发改、国土、住建、财政等部委体系）。一是该方案可能涉及土地的收回、转让、再出让，再规划或调规划等，需要这些部门的参与、授权、推动落实执行；二是今时很多开发商是全国性跨区域经营的，地方政府有动力解决本地的保交楼问题，但恐没有能力也缺乏意愿解决跨区域问题。涉及跨区域主体的问题，少不了中央/国务院牵头；

——金融监管机构：一是对初始的“保交楼”提供全面的政策支持，二是对政府“收回”资产（环节1）及政府重新“释放”资产（环节2）提供全面的政策支持。三是在政策上全力支持优质企业的融资（例如三条红线“绿档”开发商）；

——商业银行：负责提供短期的资金/流动性支持。涉及的问题很具体，就是要复工复产的话，钱从哪里出。短期内，要再对困难项目“垫资”，各种国有金融机构、企业、地方政府都可以发挥作用，但对大头，特别在关键环节指得上、不掉链子的，还得是商业银行。而提请商业银行支持的这个环节，必须自上而下，必须行政驱动的，对负责主事的单位、团队和个人要有充分的政治授权及免责。因为商行已经在房地产行业里“伤得很深”，不希望再扩大风险敞口，不希望“蹚入新的浑水”。总之，要发动商业银行，就不能再是一个简单的市场驱动的经济行为，而是在完成中央指定的特殊任务。这是其中的关键。过程中地方政府可以给予某些增信。但这也都是技术问题了；

——央行：在短期内，为商行提供底层的流动性支持。换言之，短时间内，如果商业银行能力不足，可以借助央行获得流动性；

——其他国有非银金融机构（从主权基金，到社保，到险资，不良资产管理公司，到其他各类非银金融机构）可以在过程中给予必要的资金支持，同时也必须有充分的政治授权及免责，由行政机制驱动。否则这些机构参与的动力会比较有限。对于所有的金融机构（包括银行和非银）而言，难点都集中在“保交楼”阶段，而不是在后面的环节（政府收回资产，或重新释放资产）

——地方政府。“保交楼”问题往往都会被拆解落实到各地的项目上。其一，因为关乎民生稳定，主体责任会层层拆解，最后落位到地方政府身上，地方政府会担负主体责任，因此解决的动力强。其二，地、市一级的政府距离项目最近，最能了解情况，最能协调资源，相比省而言可能也更有实际的财政能力，因此，也是最能督办落实“保交楼”任务的主体。在整个大棋盘里，地方政府就是落实保交楼的一线。无论中央部委一级如何牵头全国性开发商的问题解决，最后都免不了地方政府的有力支持。具体而言，地方政府利用的工具手段可以有很多，包括地方平台、地方房企、地方建筑公司、供应商，以及地方专门为保交楼及行业纾困成立的专项基金等。

——央地国企（包括房地产企业、建筑公司、地方平台等）。主要负责具体完成停工烂尾项目的工程建设（类似于“代建”）。过程中，央地国企可能还需要做到以下几条，一是有可能需要提供部分垫资（“有钱出钱”），当然有地方政府和商行支持最好，另外最终羊毛最好出在身上，央地国企直接参与困境开发商土地与资产的“收回”；二是出来做信用背书，把困境开发商的项目贴标换为央地国企自己的项目，并且接管所有与供应商及购房者的界面；三是不能指望从中获取太多的收益（要当成“公益事业”来办）。由于央地国企都有自己的国资监管及问责体系，因此，参与“保交楼”事业也需要有明确的政治授权、指令，以及必要的免责，不能仅通过市场自发驱动。

——行业协会。事业单位，属于广义的政府体系，由于没有实质的行政权能，无法作为行政机制的推动主体，只能做倡导、游说、问题反馈等辅助功能。

以上的各个环节，都必须是政治授权、行政驱动的“行政模式”；各个单位、机构都是在指定时间内完成指定任务的，并需要得到一些政治免责。这也是这套方案区别与“市场化机制”的本质区别。另外，行政模式下，必须政治导向，遵循保交楼-保供应商的目标，不能变形走样，变成了保开发商主体甚至保原始股东。

小结一下：

中央决策、统一部署、授权；

商业银行提供地方政府督办

下一篇，将讨论一些可能出现的具体问题，或典型的疑惑。

（未完待续）