【宏观市场】扩大内需带来哪些机遇？—解读《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》

党的二十大报告明确指出：“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平。”为推动实施扩大内需战略，中共中央、国务院于2022年12月发布《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》（以下简称“《纲要》”）。《纲要》全面系统地阐述了未来扩大内需的工作重点：一是扩大内需的方向，即消费与投资的重点方向；二是扩大内需的手段，包括推动城乡区域协调发展、提高供给质量、健全现代市场和流通体系、深化改革开放、推进共同富裕和提升安全保障六个方面。本文将对以上内容做详细解读。

一、背景与目标

改革开放以来，我国国内市场逐渐发展壮大。当前我国国内生产总值超过110万亿元，已成为全球第二大商品消费市场。展望未来，我国还需要进一步扩大内需，促进发展更高水平的国内大循环。从内部环境来看，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实施扩大内需战略是满足人民对美好生活向往的现实需要。从外部环境来看，国际环境深刻变化，要求我们实施扩大内需战略，以自身的稳定发展有效应对外部风险挑战。

实施扩大内需战略机遇与挑战并存，但机遇大于挑战。当前，劳动力、土地、环境等生产要素趋紧，创新能力不能完全适应高质量发展要求，供需不均衡，城乡区域差异大，财政金融等领域仍存在风险隐患。但要看到未来我们在扩大内需等方面仍具有较大潜力和优势。《纲要》提出：“我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，与发达国家相比，在很多方面还有较大投资空间，投资需求潜力巨大。同时，中国特色社会主义制度优势显著，宏观经济治理能力持续提升，改革创新不断孕育新的发展动力，全国统一大市场加快建设，商品和要素流通制度环境持续改善，我国生产要素质量和配置水平显著提升，国内市场空间更趋广阔。”

《纲要》围绕全面建设社会主义现代化国家，从消费、投资、四个现代化、国内大循环、收入分配等方面提出2035远景目标。围绕远景目标，分别从“十四五”时期主要目标和重点任务两个层面入手，为扩大内需战略的实施做了指引。

第一，锁定五点主要目标。《纲要》提出了“十四五”期间的五个主要目标：一是促进消费投资、内需规模实现新突破；二是完善分配格局，内需潜能不断释放；三是提升供给质量，国内需求得到更好满足；四是完善市场体系，激发内需取得明显成效；五是畅通经济循环，内需发展效率持续提升。

第二，聚焦三大重点任务。一是加快培育完整内需体系，培育由提高供给质量、优化分配格局、健全流通体系、全面促进消费、拓展投资空间等共同组成的完整内需体系。二是促进形成强大国内市场，推进新型城镇化和城乡区域协调发展释放内需潜能，进一步做大国内市场规模。三是支撑畅通国内经济循环，推进各种要素组合有机衔接和循环流转，形成良性国内经济循环，并以强大的国内经济循环为支撑，着力推进高水平对外开放，打造国际高端要素资源“引力场”。

二、消费：全面促进，提质升级

最终消费是经济增长的持久动力。《纲要》指出，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，扩大服务消费，适当增加公共消费，着力满足个性化、多样化、高品质消费需求。“顺应”、“提升”、“培育”、“扩大”和“适当增加”反映了政策对不同类型消费的不同定位。

对于传统消费，强调“提升”。传统消费主要包括衣食住行等。

在居住消费方面，坚持“房住不炒”定位，提出健全住房公积金制度。《纲要》再次明确“坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’定位”，并“稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制”、“稳地价、稳房价、稳预期”。值得关注的是，本次《纲要》新提出“健全住房公积金制度”，如参考对我国制度具有一定借鉴意义的新加坡公积金制度，我国住房公积金制度可以在公积金投资端与住房需求提取端进行完善。

从公积金投资端来看，新加坡中央公积金具有存贷分离、高存低贷、固定利率、封闭管理的特点。归集资金除满足住房需求提取外，主要用于购买政府特别债券，政府再以高于公积金存款利率和低于市场利率方式贷给建屋局（HDB）开发公共组屋或进行其他投资。从住房需求提取端来看，组屋购买者除可以支付购房贷款以外，还可以使用公积金支付首付款及印花税、律师费、组屋升级费用等相关税费，部分补贴也以公积金渠道进行发放。

在出行消费方面，重申推动汽车消费由购买管理向使用管理转变，并提出便利二手车交易。公安部统计数据显示，2020年末全国汽车保有量达到2.81亿辆，首次超过美国（2.76亿辆）。截至2021年末，我国汽车保有量更是进一步攀升至3.02亿辆。随着汽车存量的增加，二手车交易市场的发展空间也在扩大。

同时，《纲要》提出“推进内外销产品同线同标同质”、“促进民族品牌加强同国际标准接轨”，并“打造一批区域消费中心”。

对于服务消费，强调“扩大”。服务消费包括文化和旅游消费、养老育幼消费、医疗健康、教育服务、体育、家政等消费。美国经验显示，随着人均收入水平的提高，服务消费在全部消费中的占比总体呈现上升的趋势，尤其是医疗、娱乐等服务消费增长较快。

顺应消费结构升级的基本规律，《纲要》要求积极发展多种服务消费。在航空消费方面，释放通用航空消费潜力。2019年我国人均航空出行次数为0.49次，而同期美国则达到了2.82次，根据《新时代民航强国建设行动纲要》中2035年我国实现人均航空出行次数超过1次的目标，此期间人均航空出行次数平均增速则需达到4.8%。

在医疗保健方面，深化医药卫生体制改革，完善公共卫生体系，促进公立医院高质量发展。支持社会力量提供多层次多样化医疗服务，鼓励发展全科医疗服务，增加专科医疗等细分服务领域有效供给。“十四五”规划提出“以公立医疗机构为主体、非公立医疗机构为补充”的医疗服务体系发展方向。随着我国人口的日益老龄化，医疗保健服务需求有望快速上升，需要通过社会办医来扩大医疗服务供给，尤其是康复、护理等紧缺专科领域的服务供给。

对于新型消费，强调“培育”。医疗方面，积极发展“互联网+医疗健康”服务，健全互联网诊疗收费政策，将符合条件的互联网医疗服务项目按程序纳入医保支付范围。这将为互联网诊疗的发展进一步打开空间。教育方面，做强做优线上学习服务，推动各类数字教育资源共建共享。平台经济方面，健全新型消费领域技术和服务标准体系，依法规范平台经济发展，提升新业态监管能力。

对于绿色低碳消费，强调“倡导”。《纲要》提出大力倡导绿色低碳消费，包括促进居民耐用消费品绿色更新和品质升级、大力发展节能低碳建筑、加大政府对低碳产品采购力度等。因此，未来政府采购有望进一步向低碳产品倾斜，绿色家电补贴等政策也可能进一步出台。同时，《纲要》提出“加快构建废旧物资循环利用体系，规范发展汽车、动力电池、家电、电子产品回收利用行业”。随着我国新能源汽车保有量的增大，相关零部件的回收再利用或将在未来出现快速发展。

三、投资：优化结构，扩展空间

在投资领域层面，《纲要》分别围绕制造业、重点领域、新基建三大板块提出了具体的任务部署和要求。

第一，加大制造业投资力度，鼓励企业技术改造。一是注重加大对传统制造业转型升级的投资力度，并不断提升对先进制造业的投资，提高制造业供给体系质量和效率。加强制造业投资的用地、用能等要素保障。二是要加大制造业技术改造力度，支持企业应用创新技术和产品实施技术改造。政策层面上可以继续通过设备更新改造专项再贷款政策支持企业进行技术改造。

第二，创新完善企业股权、债券融资工具。《规划》提出：“创新完善制造业企业股权、债券融资工具。不断创新完善制造业企业股权、债券融资工具，拓宽企业融资渠道。”在服务中小企业融资方面，当前国内已经推出了多项融资方案创新，未来，这种创新融资方式有望从中小企业拓展至整个制造业，充分利用好资本市场的职能，发挥好金融支持实体经济的作用。2021年7月，工信部发布了《关于印发“十四五”促进中小企业发展规划的通知》，提出促进中小企业直接融资，其中有提到“加强债券市场品种创新，稳步推进支持创新创业领域的公司信用类债券，完善中小企业债券融资增信机制。”同时，开发更多契合中小企业经营特点的债券品种。

在科创金融方面，通过科创金融创新金融服务模式，发展科创金融来帮助企业提高研发效率。从业务实践来看，仪器设备信用贷款，知识产权质押融资、科技研发保险等金融工具的发展创新都极大地促进了中小企业研发融资。2022年11月21日，人民银行等部门联合发布《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉兴市建设科创金融改革试验区总体方案》(银发[2022]260号，简称“《总体方案》”)。《总体方案》不仅对金融机构提出了创新发展知识产权质押、股权质押、信用贷款等多种类科创金融信贷产品的要求，而且针对科技企业无形资产抵质押品的估值难、流转难等问题提出了“技术收储机制”的解决方案。同时，还提出了以“远期共赢”利率定价机制解决银行贷款还本付息要求与科创企业收入特征不匹配问题的方案。《总体方案》还为科技创新企业提出了多项债券融资选项，其中包括多个创新类的债券品种，比如创业投资基金类债券、双创孵化专项企业债券、双创专项债券、长三角集合债券、双创金融债券、创新创业公司债和私募可转债等。除此之外，还会进一步探索发行科技型中小企业高收益债券。

第三，聚焦跨区域，推进重点领域补短板投资。重点领域主要包括：交通、能源、水利、物流、生态、社会民生等基础设施。在交通领域，要重点关注区域间、城市群间、省际间交通基础设施建设，特别强调要围绕城市群、重点都市圈建立城际铁路网及城市轨道等。在能源领域，要重点关注电力生产与输送，优化煤炭产运结构，建设多能互补的清洁能源基地，构建新型电力系统，特别关注以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点加快建设大型风电、光伏基地，如青海、宁夏、内蒙古等地。在水利领域，仍需关注跨区域的引调水工程，防洪大堤建设以及大型海水淡化设施建设等。在物流领域，重点关注“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系建设，农产品产地仓储保鲜冷链物流设施。在生态环保领域，重点关注重要生态系统保护和修复重大工程，生态保护补偿制度。其中，生态保护补偿涉及跨区域的生态环保责任、财力补偿的划分，对地方财力也会有影响。在社会民生领域，主要涉及医疗、教育、养老、婴幼儿、文化、体育等基本公共服务领域的基础设施完善，上述领域可能成为未来政府投资的重点方向。在推动公共服务均等化的背景下，特别需要关注公共服务的下沉，如县级、乡镇医疗资源及设备、基层办学、普惠性养老、县级文化设施等。

第四，布局信息、融合、创新等新型基础设施建设。一是加快建设信息基础设施，以大数据、人工智能为重点，进一步推动信息智能场景的运用。二是全面发展融合基础设施，重点以数据与交通、能源、生态、水利等方面的融合建设。如新基建与交通物流、能源等领域深度融合，新基建与公共服务领域融合，大数据技术与物流领域深度融合等领域都取得了较好的进展。三是前瞻布局创新基础设施。《纲要》提出：“支持有条件的地方建设区域性创新高地，适度超前布局建设重大科技基础设施。”如北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科创中心建设；以成都、重庆、武汉、西安为中心的区域性创新集聚区；山东省计划到2027年，要在黄河流域率先建成区域科技创新中心，并打造成为全国重要的创新高地和科技创新策源地[1]。国家重大科技基础设施则包括三类：一是专用设施，即特定学科领域的重大科学技术目标而建设的研究装置；二是是公共实验平台，为多学科领域的基础研究、应用研究提供支撑性平台；三是公益基础设施，主要为经济建设、国家安全和社会发展提供基础数据和信息服务。

四、协调发展：优化区域经济布局

第一，依托区域重大战略打造内需增长极。我国有哪些区域重大战略？自2019年黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略以来，我国的区域重大战略所涉区域包括京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角和黄河流域。在中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式的发展阶段，5大战略地区将长期成为我国高质量发展、内需潜能释放的主战场。从战略目标来看，可以分为两个类型：

其一，三大创新引领的发展引擎。京津冀、粤港澳大湾区和长三角经济基础好、市场空间大、产业链供应链完备，以全国8%的国土面积，集聚了34%的人口、46%的GDP和81%的发明专利，创新源和动力源引擎作用不断增强。未来，将持续投放和发展重点领域和关键环节的创新和产业要素，是《纲要》提出的“支持经济发展优势区域增强经济和人口承载能力，提升创新策源能力和全球资源配置能力”的核心承载地。

其二，两大生态优先的发展样板。一是长江经济带，一方面是沿海向内地产业转移的核心区域，又有长江黄金水道、中欧班列、西部海路新通道等大通道战略的叠加；另一方面“共抓大保护、不搞大开发”是不变的战略导向，2022年长江办印发《长江经济带发展负面清单指南（试行）》明确了禁止在合规园区外新建、扩建钢铁、石化、建材等高污染项目等要求，进一步加大了对产业发展的生态管控力度。二是黄河流域，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中明确提出“不盲目追求经济总量，…把经济活动限定在资源环境可承受范围内”。因此，黄河流域产业布局必须要审慎研究以“水资源”作为最大刚性约束的发展前提，将生态保护放在关键位置。此外，目前来看国家对生态功能区的转移支付是沿黄省区的重要资金来源。《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》于2020-2022年开展试点建立流域生态补偿标准核算体系，山东与河南、四川与甘肃等地陆续签订了横向生态补偿的协议，未来或将进一步提升市场资本的参与度，探索排污权、水权、碳排放权交易等横向生态补偿机制。

第二，推动区域协调发展完善内需增长空间格局。不同区域产业布局同质化，可能带来过度竞争、资源分配效率不高等问题，是导致产业核心竞争力不强和企业成本高企不下的重要因素之一，尤其是部分地区在承接东部地区产业转移的过程中“招商为先、项目为王”，并未充分发挥区域产业发展的比较优势。《纲要》提出“在全国统一大市场框架下充分发挥各地区比较优势，努力实现差异竞争、错位发展，释放区域协调发展的巨大内需潜力”。“差异竞争、错位发展”的表述是新提法，相较于过去的“合理分工、优势互补”，更加强调各区域之间的差异化发展引导；而全国统一大市场框架恰为资源要素从区域内部流动向区域间合理配置提供了有利条件，是促进全国范围内的良性竞争的重要保障。

具体来看，《纲要》提出“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持欠发达地区、革命老区等特殊类型地区加快发展，加大对民族地区发展支持力度”。总体上，2013-2021年西部、东北、中部、东部地区生产总值分别年均增长7.7%、4.7%、7.5%和7.0%，中西部地区发展速度领先于东部地区，东北地区资源型地区转型仍待发力。此外，先前也已有众多文件对不同地理区位和资源类型地区的产业布局进行指引：例如，2022年3月《关于促进制造业有序转移的指导意见》提出在区域上，劳动密集型产业重点向中西部、技术密集型产业向中西部和东北地区中心城市、省域副中心城市转移，欠发达地区、革命老区等特殊类型地区承接特色产业等；在方式上，有产业链供应链上下游对接合作、区域间产业转移合作、科技成果跨区域转移合作等3种模式。《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》提出对欠发达地区（以工代赈、消费帮扶）、革命老区（特色产业、红色文化）、边境地区（特色村镇）、生态退化地区（生态治理、生态补偿）、资源型地区（因地制宜培育接续代替产业）和老工业城市（做强做精支柱产业，认定工业遗产）等6类地区的发展指引，以期实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动人口经济和资源环境实现动态平衡。

结合《纲要》在后文进一步指出的“发挥各地区比较优势，优化区域分工协作格局”和“支持引导中西部和东北地区依托资源要素禀赋，在充分考虑资源环境承载能力基础上承接国内产业梯度转移…加强对重大生产力布局的统一规划和宏观指导，防止盲目投资和重复建设”，未来各部门或各地区或将持续完善和出台产业鼓励、准入和负面清单等政策文件，以优化全国层面的生产力布局。

此外，《纲要》还提出“健全区际利益补偿等促进区域协调发展机制”，这是缩小区域发展差距、促进区域要素统筹的应有之义。2018年《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中便提出要建立“跨区域、跨流域”的横向生态补偿机制，包括跨省流域横向生态补偿、粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制，以及资源输出地和输入地之间的利益补偿机制。从各地实践来看，除了前文提到的黄河全流域生态补偿机制外，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》也提出“区域生态补偿机制更加完善，生态环境质量总体改善”。2021年珠三角所在的广东省向其省内河流上游省区累积支付15.65亿元的省际流域补偿资金等。

五、供给：提高质量，引领需求

《纲要》总体要求是打通循环堵点、消除瓶颈制约，满足现有需求，引领创造新需求，推动供需在更高水平上实现良性循环。为此，需要做好三方面的工作。一是加快发展新产业新产品；二是改造升级传统产业；三是加强标准质量品牌建设。

5.1 加快发展新产业新产品

加快发展新产业新产品的主要抓手是创新。在发挥创新引领产业发展方面，《纲要》重点列举了五个着力点。

一是要实现科技高水平自立自强。具体措施包括加强产学研协同，加强科学研究与市场应用的有效衔接，尤其是注重发挥企业科技创新主体作用。

二是壮大战略性新兴产业，推动先进制造业集群发展。重点产业包括信息技术产业、生物医药产业、前沿新材料、重大工程装备、数字创意产业等。

三是加强创新产品应用，要求要创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，完善激励和风险补偿机制；建立重要产品快速审评审批机制。重要产品快速审评审批机制对于鼓励药品和医疗器械创新尤为重要。

四是推动数字产业化和产业数字化。重点在社会、政府，企业三个层面提升数字化治理水平。建立完善跨部门跨区域的数字资源流通应用机制，强化数据安全保障能力。加快数据资源开发利用及其制度规范建设。

五是重视激发人才创新活力。完善人才培养机制和人才评价体系，重点加强创新型、应用型、技能型人才队伍建设。

5.2 促进传统产业改造升级

一是要发展现代农业。重点工作包括：优化农业生产的区域布局；优化农业生产结构；加强高标准农田建设；推动畜牧业转型升级；推进水产绿色健康养殖；推进农业机械化和农机装备智能化。

根据粮农组织2019年数据，我国农业GDP占比约为7.5%，而农业人口占比高达22%；而同为东亚国家的日本和韩国农业GDP占比分别为1.0%和1.7%，农业人口占比仅为3%和4.8%。按2019年的三国GDP和人口数据测算，我国农业人口人均产值约为3433.2美元/人，而日本和韩国农业人口人均产值分别为13701.6和11096.2美元/人，约为我国的4.0倍和3.2倍。在当前我国劳动年龄人口下降的背景下，提升农业效率有助于进一步释放农业就业人口，推动农业就业人口向第二、三产业转移，实现国内劳动力在产业布局上的优化。

我国地域广阔，各地情况千差万别，这导致我国农业现代化建设不能用同一套模板，走同一条路径。需要立足区域资源禀赋、产业特色，分区域、分类型培育一批样本，探索差异化、特色化的农业现代化发展模式。所以要求我们要进行优化区域布局和农业生产结构。

二是要推进制造业高端化、智能化、绿色化。实现路径包括：促进数据、人才、技术等生产要素在传统产业汇聚；推动生产方式向柔性、智能、精细化转变；构建多层次资源高效循环利用体系。对于再制造产业，《规划》提出要规范发展。

三是优化区域产业产能布局。重点是支持石化化工、钢铁等重要基础性产业向中西部和东北地区转移。不断完善产业结构调整指导目录、西部地区鼓励类产业目录等，支持引导中西部和东北地区依托资源要素禀赋，在充分考虑资源环境承载能力基础上承接国内产业梯度转移。优化区域产业产能布局的工作安排与推动区域协调发展相呼应。新发展阶段，要求我们要贯彻新发展理念，构建新发展格局。绿色发展已经成为我们发展产业需要坚持的一个重要理念。这要求我们在进行产业规划时，需要更多的考虑当地环境容量。目前，绿色发展理念对产业的影响已经在效益上得到体现。

以钢铁行业为例，自2018年以来，受能耗、环保等要求提升的影响，东部地区钢铁企业盈利能力相比中西部出现了一定程度的弱化，毛利率已经落后于中西部地区。在这种发展形势下，将高耗能、高碳排产业向环境承载力更强、人口密度更低、清洁能源丰富的中西部迁移已经具备经济效益，能够进一步提升我国资源优化配置效率。

另外，从区域产业承载压力来看，当前东部地区省份承接的钢铁产业压力明显高于底部地区，单位区域面积对应的钢铁产量更大，从疏解地区产业承载压力的角度，也有必要将钢铁这类高污染、高能耗产业向承载能力更强的中西部地区迁移。

四是推动生产性服务业向高端延伸。促进制造业由提供“产品”向提供“产品+服务”转变，延伸价值链。具体实现路径是鼓励制造业拓展研发设计、供应链协同、系统解决方案、柔性化定制、全生命周期管理等增值服务。支持智能制造、流程再造等领域新型专业化服务机构发展。发展研发、设计、检测等生产性服务外包，鼓励电子商务等服务业企业向制造环节拓展。

从特定产业链的价值分布来看，高附加值环节主要分布在产业链的首位两端，包括研发、设计、检测、渠道、售后服务等环节。中端制造业附加值相对偏低，而这正是我国当前的制造业重心。从产业链视角来看，实现产业升级的一条路径便是延伸产业链向两端的高附加值进行垂直延伸。由于制造业在特定产业有过长期深耕经验，因此，对产业特性和技术较为熟悉，通过垂直延伸，实现产业升级的概率相对来说也能够更高。

5.3 加强标准质量品牌建设

一是建立健全全国统一的强制性国家标准体系。具体包括构建现代农业全产业链标准体系，完善制造业高端化标准体系，动态调整消费品安全标准体系，健全旅游、养老、商贸流通等服务业标准体系。

二是持续提高产品和服务质量。具体措施是进行安全监管、质量分级、质量认证、产品追溯、标识管理等。

三是实施商标品牌战略。打造中国品牌，培育和发展中华老字号和特色传统文化品牌，宣传推介国货精品。

六、流通：健全现代市场和流通体系

健全的现代市场和流通体系是联结生产和消费的重要环节。完善健全的市场，可以充分利用市场的力量实现资源的有效配置，减少行政体制管理下的寻租空间，为生产者提供公平的竞争环境，为消费者提供多元的市场选择。而高效的流通体系则可以更加有效地实现各个市场的联结，促进供需对接，推动经济的发展。

在健全现代化市场方面，改革的重点主要包括两个方面：打破市场分割，健全统一市场；改革市场配置机制，提升配置效率。改革分别从要素市场以及商品市场两个部分展开。

在要素市场方面，具体从劳动力要素、土地要素和知识、技术、数据要素三个方面展开。

对于劳动力要素而言，通过“建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制”来保证劳动力有序流动，促进人才市场的全国打通。同时，政策提出“推动公共资源由主要按城市行政等级配置向主要按实际服务管理人口规模配置转变。”这体现了以人为本的城镇化，是促进公共服务均等化的重要制度保障。

对于经营性土地要素而言，在一级市场方面，《纲要》提出“健全城乡统一的建设用地市场，合理调节土地增值收益。”近年来，我国农村集体经营性用地入市试点持续推进，本质上就是为了破除过往城乡建设用地分割的局面，使得农村居民可以更多分享土地增值收益，提高农村居民财产性收入水平。2020年中办、国办近日印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》提出，到“十四五”末，土地出让收益用于农业农村比例达到50％以上。将土地出让收益更多用于农业农村是调节土地增值收益的重要手段，有助于城乡协调发展。同时，《纲要》提出“探索建立全国性的建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制。”过往建设用地指标一般以省为单位进行规划。许多发达地区经济效率较高，但是土地面积较少，发展受土地要素制约。建立全国性建设用地指标、补充耕地指标跨区域交易机制可以实现土地要素市场的“全国一盘棋”。配合土地指标奖励等激励机制实现土地要素效率最大化。

在市场化配置方面，《纲要》要求“加快培育发展建设用地二级市场，推进产业用地市场化配置，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。”我国部分城市的用地结构存在着工业用地过高、住宅用地过低等情况。然而，由于产权问题、城市规划等原因，产业用地类型转换目前仍存在着较多的法律限制，用地类型转换后的土地增值收益分配机制也仍不成熟。发展建设用地二级市场可以通过市场配置来优化用地结构，同时利用市场为土地定价。《纲要》还提出“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制。”当前，城乡基准地价、标定地价更新周期长，且与市场价格联动较少，无法反应土地真实价值，价格的信号效应不足。未来，进一步优化价格制定与发布机制，与市场价格联动程度加深，才能够进一步发挥市场对土地要素价格的引领和指导作用。

对于知识、技术、数据要素而言，在统一市场方面，要求“建立健全高等学校、科研机构、企业间创新资源自由有序流动机制。建设国家知识产权和科技成果产权交易机构。”通过制度使得知识、技术等要素可以在高校、科研机构和企业之间自由流动，促进知识、技术的落地转化。同时，建设国家知识产权和科技成果产权交易机构，可以更好地为知识产权定价，促进供需结合，提升效率。在要素市场化配置方面，重点在于制度改革。一方面，优化科技成果的分配，包括科技成果使用权、处置权、收益权改革，完善职务科技成果转化激励机制等，来提高科研人员的积极性。另一方面，对于发展相对早期的数据市场，通过“建立数据资源产权、交易流通、跨境传输、安全保护等基础制度和标准规范”，为后续数据市场发展奠定基础。

对于商品市场而言，强调公平竞争、高效规范。一方面，要求对各类所有制企业平等对待；在能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，本质上都是为了鼓励公平竞争，引入更多市场参与者，提高市场效率。同时，要求持续加强改进反垄断和反不正竞争执法，保证市场竞争机制的有效性。另一方面，要求合理划分不同层级政府市场监管事权，构建跨区域市场监管机制。通过监管事权的优化来避免地方保护主义对统一市场的影响。

现代流通体系主要从优化商贸体系和发展现代物流体系出发。通过发展智慧商圈、便民生活圈，便利居民购物消费。同时，还要求加强县域商业建设，建立完善农村商业体系。在发展现代物流体系方面，通过完善物流网络，应用最新的网络技术，来实现公路、铁路、水路、航空运输的多维联动。在国内物流之外，加厚加密国际运输网络、提高运输效率，布局海外仓储物流也能为我国商品走出去，国外商品引进来畅通渠道，助力国内国际双循环。

七、配套改革：消费、投融资与营商环境

在配套制度层面，《纲要》主要对促进消费体制机制，投融资体制改革、优化营商环境等方面提出了具体的改革要求。

第一，以释放服务消费潜力为重点，完善促进消费体制机制。重点领域涉及服务消费领域、自然垄断服务领域、教育、文化、卫生等领域。对于服务消费领域，放宽准入限制。《纲要》提出：“实施宽进严管，对可以依靠市场充分竞争提升供给质量的服务消费领域取消准入限制。”此举将在服务消费领域进一步落实“放管服”改革，有利于扩大服务消费供给。根据国务院办公厅于2022年1月发布的《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号），明确：“各地区、各部门要严格落实清单之外一律不得违法实施行政许可的要求，大力清理整治变相许可。”未来或将在服务消费领域对行政许可程序等进一步简化。从名单来看，可以考虑在人力资源领域，生活垃圾处理等服务消费领域放宽准入限制或简化准入流程。对于自然垄断服务领域，放宽上下游服务业准入门槛。将有利于电力公共服务、油气产品销售行业的发展。对于教育、卫生等民生领域，推进事业单位改革，主要是基于事业单位类型进行的一系列改革，即对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。[3]事业单位改革将更有利于政企分开，提升经营性事业单位的管理效率，逐步将其改制为市场化企业。此外，相应地对于其人员编制进行调整，明确不同层级政府的职责，进而完善政府对事业单位的投入机制。

第二，投融资体制改革将分别从扩大民间投资、政府投融资等角度入手。从扩大民间投资来看，根据国家发改委披露数据显示，自2012年有民间投资统计口径以来，全国民间投资占整体投资比重始终保持在55%以上，是投资的主力军。[4]根据《纲要》，一是要发挥政府资金引导带动作用，引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设；二是鼓励民营企业增加研发投入，推动设备更新和技术改造，扩大战略性新兴产业投资，提高自主创新能力，掌握拥有自主知识产权的核心技术；三是鼓励和引导非国有资本投资主体通过参股控股、资产收购等多种形式，参与国有企业改制重组。

从政府投融资来看，一是持续优化政府投资结构，加大对补短板领域支持力度；二是有序推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，通过多种方式盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环；三是规范有序推进政府和社会资本合作。

第三，完善投资管理、健全项目融资机制。在投资管理方面，投资管理主要以审批制度改革为主，包含完善审批流程、制度间衔接、法规制度等，结合信息技术优化投资审批流程。同时，从项目监管来看，通过投资审批数据部门间共享，更能加强投资项目的事中事后监管。在项目融资机制方面，鼓励金融机构依法合规提供更多直达实体经济的金融产品和服务。健全政府性融资担保体系。增强资本市场对实体经济的融资功能，提高直接融资特别是股权融资比重。扩大债券融资规模，推进债券市场互联互通。

第四，为吸引高质量外资，进一步优化国内营商环境。根据《纲要》，未来我国营商环境优化的着力点主要集中在：深化“放管服”改革、健全现代产权制度、完善社会信用体系三个方面。其中，在健全现代产权制度方面，“加强数据、知识、环境等领域产权制度建设，完善自然资源资产产权制度和法律法规。”这表明，伴随数字经济和数字贸易发展，全球对数字要素保护诉求与日俱增，加强数据产权制度建设有助于提升我国在数字经济领域的国际竞争力。

八、对外开放：引资与引智

《纲要》指出：“发挥对外开放对内需的促进作用”。对于开放型经济体而言，充分利用外部市场和资源有助于激发内需潜力，具体而言：

第一，对外开放有助于激发国内创新需求。在改革开放初期，外商直接投资有效缓解了我国建设资金不足的问题，并对我国产生一定的技术外溢效应。伴随我国人均国民总收入突破1万美元，我国更加强调吸引“高质量”外商直接投资。《纲要》指出：“鼓励外商投资中高端制造、高新技术和现代服务产业。”通过在高技术含量的制造业和服务业领域引入外资，实现“促进引资与引智更好结合”，以激发我国创新需求。

第二，对外开放有助于激发国内需求潜力。对外开放有助于提振经济发展，提升居民收入，进而拉动消费。目前，东部沿海地区已成为我国对外开放的“高地”，也是拉动我国消费增长的“领头羊”。中西部地区对外开放程度仍有待提升，其消费潜力也有待进一步开发。《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》强调：“建设好各类开发开放平台和载体，加快培育更多内陆开放高地。”这将有助于提高内陆地区居民收入水平，进而激发当地消费需求。

九、共同富裕：就业、分配与慈善

此次《纲要》再次提出“扎实推动共同富裕，厚植内需发展潜力”的政策要求。共同富裕与收入分配格局紧密联系，而收入分配将直接影响到个人可支配收入情况，进而影响到居民需求。

第一，以就业为抓手，优化初次分配格局。一是提升就业质量增加劳动者劳动收入。就业是居民收入的基本保证，高质量就业是扎实推进共同富裕的基础，因此，就业优先战略的实施尤为重要，包括提升就业技能，加快培育新兴产业及其带动的就业岗位、关注农民工就业及工资性收入等。二是提高劳动报酬在初次分配中的比重。《纲要》提出量化指标：“坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步。”由此来看，劳动者报酬有望提高，有利于提高基层劳动群众的收入水平，进而拉动中、低收入水平的消费需求。此外，《纲要》提出：“实施渐进式延迟法定退休年龄。”这有利于缓解人口老龄化下劳动力供应减少的压力。三是健全各类生产要素参与分配机制。一方面，以知识价值为导向，优化科技人才薪酬，创新要素分配，旨在更好地推动科技事业的发展。另一方面，通过探索通过土地、资本等要素使用权、收益权增加中低收入群体要素收入，进而释放其潜在需求。四是扩大中等收入群体规模。在制度建设方面，《纲要》提出：“通过开展示范区建设等，探索扎实推动共同富裕的有效路径。”如浙江省现行探索共同富裕示范区，未来试点区域有望继续扩大。在就业方面，对高职院校毕业生、技能型劳动者、农民工等群体稳定增收，通过创业扶持、财税优惠政策鼓励勤劳致富，提高中等收入群体规模。五是增加居民财产性收入。完善股份制企业特别是上市公司分红制度。完善股票发行、信息披露等制度，推动资本市场规范健康发展。创新更多适应家庭财富管理需求的金融产品，增加居民投资收益。

第二，从财税制度、社会保障制度出发，逐步健全再分配机制。从财税制度来看，一是加大收入分配调节力度，主要改革税种可能是收入分配效应较大的直接税，如个人所得税、遗产税、房产税等。二是加强税收监管，如加强税收征管及新兴行业的税收监管，特别是电商直播、数字经济相关产业。三是加强基本公共服务均等化，特别是在基层公共服务的提供与基础设施的建设方面。四是完善转移支付，主要针对落后地区，由于其财力自身能力较弱，需要较大规模的转移支付对其公共服务等进行财力支撑。五是增加社会民生领域投入，目前我国财政支出结构已逐步向民生类支出倾斜，未来仍将延续该支出结构的调整方向，同时对教育支出进行结构调整，增加基层教育支出。从社会保障制度来看，社会保障的完善有助于减少居民消费的后顾之忧，提升居民消费意愿，尤其是激发低收入群体的消费需求。《纲要》提出：“推进基本养老保险由制度全覆盖到法定人群全覆盖，完善灵活就业人员参加职工社会保险制度。发展企业年金、职业年金，规范发展第三支柱养老保险。……实现企业职工基本养老保险全国统筹。”

第三，以慈善为核心，发挥第三次分配作用。引导各主体积极参与公益慈善事业，旨在加强第三次分配的调节作用。目前我国捐赠数额与GDP比例属于偏低水平，同时相关政策在第三次分配中作用有限，对于共同富裕下对高收入群体的捐赠、帮扶的激励作用有限。因此，配套制度的完善、政策的引导、志愿服务体系的健全将更有助于我国公益慈善事业的发展与慈善意识的提高，进而发挥第三次分配作用。其中，为了更好地激励及约束个人行为，《纲要》提出：“探索建立文明实践积分银行，将志愿服务活动、践行文明行为等纳入积分管理，促进形成志愿服务良好社会氛围。”

十、安全保障：粮食、能源与产业链

伴随国内外不确定因素多增，安全在经济发展过程中的重要性日益上升。《纲要》强调：“把安全发展贯穿扩大内需工作各领域和全过程”。目前，我国在粮食、能源和战略性矿产资源供应安全有进一步强化的空间，供应链有待“补短板，锻长板”。具体而言：

第一，从粮食供应安全看，《纲要》强调：“确保口粮绝对安全、谷物基本自给。……实施重要农产品保障战略，实现生猪基本自给、其他重要农副产品供应充足。”2022年6月农业农村部副部长邓小刚表示，中国已做到谷物基本自给、口粮绝对安全。尽管我国水稻、玉米、小麦等主粮自给率较高，但以大豆为代表的蛋白饲料自给率仍有待提升。2021年我国大豆自给率不足15%，大豆供应面临“卡脖子”风险[5]。

第二，从能源资源安全看，《纲要》强调“增强国内生产供应能力”。乌克兰危机暴露了全球能源供应体系的不稳定性，这对我国能源资源安全提出了更高的要求。以原油为例，我国原油对外依存度逐渐攀升，由1995年的-3.6%上升至2021年的73.8%。因此，《纲要》提出推动页岩气稳产增产，提升页岩油开发规模，引导和鼓励社会资本进入油气勘探开采领域。根据邹才能等（2021）[6]，我国是北美之外最大的页岩气生产国，2020年全国实现页岩气产量200×108m³。通过加快对于埋深3 500～4 000 m页岩气资源的开发，2025年全国页岩气年产量可以达到300×108 m³。

第三，从供应链安全看，《纲要》强调：“推进制造业补链强链”。在中美贸易摩擦、疫情和乌克兰危机等多重因素的叠加影响下，全球供应链稳定性下降，我国供应链安全有待进一步强化。《纲要》强调：“巩固拓展与周边国家产业链供应链合作，共同维护国际产业链供应链稳定运行。”这顺应了全球供应链“近岸化”趋势。2022年RCEP协定正式生效，这也有助于我国与东盟等周边国家的供应链合作，保障供应链安全。

注：

[1]资料来源：中国经营报，《争创区域创新高地 山东加快科技强省建设》（2022-12-01）【2022-12-15】，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1751001849966894521&wfr=spider&for=pc

[2] 2014年，“重大国家战略”提法首次在区域经济发展规划领域出现。

[3] 资料来源：中国政府网，《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011-03-23）【2022-12-15】，http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2121699.htm

[4] 数据来源：国家发改委网站，《国家发展改革委举行6月份新闻发布会（之四）》（2022-06-21）【2022-12-15】，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgzy/shgqhy/202206/t20220621_1327550.html?code=&state=123

[5] 经济日报，大豆问题调查，2022-08-11，[2022-12-15]，http://www.moa.gov.cn/ztzl/ymksn/jjrbbd/202208/t20220811_6406760.htm

[6] 资料来源：上海石油天然气交易中心，《邹才能等：中国页岩气开发进展、潜力及前景》，2021/1/30[2022/12/15]，https://finance.sina.com.cn/money/future/roll/2021-01-30/doc-ikftssap1950799.shtml