【宏观市场】科技创新政策之德国密码
作者：程子龙，郭于玮，鲁政委
为衡量全球各个经济体创新的表现，世界知识产权组织
从创新的领域来看，虽然每次的规划均有部分行业移入或移出，但是一些行业持续出现在各个规划之中，能源、健康、通信与数字化智能化、安全等领域一直为德国科技创新关注的重点，这体现了德国科技创新行业政策目标的持续性。
德国科技创新涉及到的主体较多，包括联邦政府及各州政府、教育与科研机构、企业以及其他承担着技术中介、咨询和协调等职能的组织等。其中政府、教育与科研机构和企业的作用较为重要，而其他组织在创新方面主要起到辅助性功能，故本文着重对上述三类组织进行研究。
根据OECD最新的统计数据，2021年德国国内研发总支出为1131.8亿欧元，占当年名义GDP约3.1%，同期我国研发支出占名义GDP比例为2.4%。其中德国以直接支出口径来看，企业部门、政府部门与高等教育部门分别支出757.6、167.6与206.6亿欧元，占比分别为66.9%、14.8%和18.3%。我国同期企业部门、政府部门、高等教育部门支出所占比重分别为76.9%、15.3%和7.8%，企业部门支出占比更高，高等教育部门支出占比低于德国。历史数据来看，2013年-2021年德国国内研发总支出保持较快增长，2013年为797.3亿欧元，2021年为1131.8亿欧元，年均复合增长率达到了4.5%，高于同期名义GDP的3.2%。
2.2.1 政府
在联邦政府层面，创新和研究由德国教育研究部（下称BMBF）和联邦经济和气候保护部（下称BMWK）主导。BMBF和BMWK在创新与其他政策领域交叉的领域与其他联邦部委（如卫生部、运输部和环境部）合作，在创新方面发挥着最重要的作用。侧重领域方面，BMBF侧重于通过高等教育和公共资助的研究机构实施的政策领域，而BMWK通常关注创新政策和应用研究可以支持商业部门以及工业可持续发展的领域。从2005-2020年德国联邦政府各部门支持科研的支出规模来看，BMBF的支出占比最高。
同时，德国的州政府具有相对较高的话语权，德国创新生态系统具有分散式特征。2019年联邦政府仅占全国总税收收入的29.3%，是八个联邦制OECD经济体中占比最低的，且联邦大部分税收收入被重新分配给地区和地方政府，因此地方政府在支出和再分配方面拥有很大的自主权和自由裁量权。德国地方创新机构仍具有重要作用且归地方政府管辖，使得德国创新生态系统具有分散式特征。
2.2.2 高等教育与公共研究机构
高等教育机构方面，2019年德国高等教育机构数量达到了456所，其中包括112所大学（Universities，其中工业大学有20所）、236所应用科学大学（Universities of applied science）以及108所如教育学院、神学院、艺术学院、行政学院的学院（College），上述三类高等教育机构的毕业人数占比分别为58.9%、35.7%和5.4%，可见德国对应用科学高等教育的投入较大。根据德国联邦统计局的数据，2020年约76万人在高等教育机构工作，约占德国总人口的0.9%，其中三分之一被认为是学术人员。
公共研究机构方面，德国公共研究部门与其他国家相比显得尤为突出。其中比较著名的有四大协会，他们各有不同的专注领域。亥姆霍兹协会由18个大中型独立研究中心组成，专注于大科学和基础设施；弗劳恩霍夫学会运营着105个研究所和中心，专注于应用科学、工程和创新；马克斯·普朗克学会共设有82个研究所，重点是基础研究；莱布尼茨协会由93个独立机构组成，研究领域主要是人文学科。此外还有1000多所由联邦或州政府资助的非大学公共研究机构，它们完成了研究基础，而且往往与创新体系紧密相连。
此外，政府总共还运营着42个联邦政府实验室以及144个州级机构，为联邦和地区政府提供科学信息以支持政策制定。在创新领域，上述机构是高等教育机构与公共协会的有效补充。
2.2.3 中小企业
中小企业代表了德国绝大多数企业，占德国经济产出的一半，在推动德国创新方面发挥着重要作用。少于500名工人的公司在德国被称为中小型企业，超过99%的德国公司属于这一范畴。Rammer（2019）认为“隐形冠军”对于中小企业的创新尤为重要，“隐形冠军”能够非常有效地分配其资源，拥有更高的创新效率，其具体实践措施可以为其他中小企业提供经验教训。根据2022年OECD的统计，德国估计有1300家“隐形冠军”——被认为是全球市场领导者的公司，在专业技术领域具有特别发达的能力。
在全球范围内，德国企业部门的研究人力投入水平较高。研究人员绝对数量方面，德国企业部门在2021年拥有约27.7万人，位列欧盟第一。企业研究人员占比方面， 2021年德国录得每千人劳动力拥有6.45个企业部门全职研究人员，虽然与日本、美国的7.70与7.41有所差距，但仍属于第一梯队，显著高于英国与我国的3.41与1.78。
德国为了能在未来继续保持创新国家地位，认为有三种未来能力是至关重要的：一是核心技术发展；二是对高质量专业人才的培训和持续的继续教育；三是社会参与。德国通过多
3.1.1 对教育与人才的支持
德国通过加大对高等教育、职业教育投入，并进行学术与人才制度改革来促进科技创新。
高等教育方面，通过立法与行政公约的方式促进高等教育投入，提升科研体系质量。立法方面，德国自1971年起便实施《联邦教育促进法》（德语简称BAföG）资助学生教育以促进个人教育机会公平，且不断对其修订使其利好需要资助的群体。根据杨柳（2014），2014年通过的第25版修正草案使得联邦政府自2015年起将承担与《联邦教育促进法》相关的所有费用；且在2016年开始提高针对学生的拨款率和允许的其本人或父母的抵税额。2022年公布的第27次修正案提高了资助金额以及降低了申请者的年龄门槛
职业教育方面，德国当前以数字化与高学历化为两大主要方向推动社会创新。数字化方面，根据伍慧萍（2021），德国政府公布了《数字议程2014-2017》（2014）、《数字战略2025》（2016）和《数字化实施战略》（2018）等涉及职业教育发展的战略规划，其中重点推进加强数字能力培养、加强数字基础设施建设、改革培训章程规范和推进重点项目扶持四个方面的任务。并且为了推进职教数字化，德国政府还推出了《“职业教育4.0”框架倡议》和《职业教育中的数字媒体》等资助计划。
高学历化方面，德国此前职业教育与学术教育差异较大，职业教育具有“师徒制”特征且较难再进入学术教育。当前德国政府逐步增强职业教育和高等教育之间的流动性，为职业教育打通上升渠道，促进其与高等教育相互渗透。为此德国创新了高等教育模式：建立了一种处于纯粹学术型大学和职业教育之间的“双元制”大学，使得培养的人才同时拥有实践与理论的能力。德国政府通过立法和制度设计部分解决了职业教育与高等教育之间的同等价值认可问题：2014年《国家资格框架》和《欧洲资格框架》将“师傅”证书
学术与人才制度改革方面，德国政府在最新的《研究和创新的未来战略》中为了促进科研发展与技术转移针对教育与人才领域也做出计划部署。学术领域方面，报告提出要在学术领域创造良好的工作条件：联邦政府希望推进高校及非高校研究机构的现代化治理、完善人事及组织结构，改善学术领域各层级的工作条件，以提高德国作为学术中心的吸引力。国际人才方面，报告提出挖掘国际专业人才潜力：联邦政府希望通过进一步优化移民法、加快移民程序来扩大移民机会，以进一步提高德国作为移民国家的吸引力，在国际竞争中吸引并留住人才。未来学科能力方面，报告提出要加强未来能力：联邦政府希望通过在教育过程中加强国民数学、计算机、自然科学、技术等学科（MINT学科）的能力，尤其是加强数字能力和数据能力来强化人才的未来技能。通过在教育领域建立可持续发展的结构，包括促进学术教育和职业培训之间的渗透性来提高终身学习的可能。
3.1.2 对市场创新主体的支持
BMWK设计了较为丰富的计划鼓励中小企业创新。其中，“从创意到市场成功”计划覆盖了中小企业发展的各个阶段，按企业逐步壮大的顺序共分为四个主题：“创业”主题（“Business start-ups”）对应早期产品开发和融资阶段；“能力发展”主题（“Competence”）对应企业的能力发展阶段；“正式竞争前”主题（“Precompetitive”）对应技术转化进入正式竞争前的阶段；“接近市场”主题（“Closeness to the market”）对应企业进入市场阶段。每个主题下均有对应的资助计划以鼓励该阶段的中小企业发展。
创业主题主要由生存（EXIST，Existenzgründungen aus der Wissenschaft，直译为“科学存在的基础”）、风险资本补助（INVEST）和高科技基金（HTGF）三个方案组成。EXIST是运行时间最长的创新支持方案之一，目标是为帮助学生、毕业生和科学家为创立以技术型和以知识型结合的企业做好充分准备，且注重帮助改善大学和研究机构的创业文化和环境。INVEST则侧重支持寻求风险投资资金的年轻创新公司和天使投资人。HTGF为初创企业建立了一个强大的、基于平台的支持体系。
能力发展主题是为企业提供直接的资助和咨询服务，以达到提高企业数字能力和支持国内外的创新主体的目的。“go”系列计划和“中小企业4.0”卓越中心是这方面的两个主要方案。“go digital”计划偏向给予受惠公司专家意见支持，用于协助实施有关数字化战略、IT安全、数字化业务流程、数据能力和数字市场开发的必要措施。“中小企业4.0”卓越中心则提供中立且免费的信息、演示、资格认证和陪同，包括研讨会、参观示范工厂、与专家会面以及为中小企业开发自己的数字解决方案提供实际支持。
正式竞争前主题侧重支持中小企业与工业研究机构的联合研发项目，并推动其研究成果的商业化。其中最重要的方案包括“IGF”、“INNO-KOM”和“WIPONO”三个。IGF（即“工业合作”）为研究机构、高等教育机构和公共研究机构开展的研发项目直接提供资金。INNO-KOM资助计划（Innovationskompetenz，即“创新能力”）支持德国东部地区的非营利性工业研发机构，并自2017年起支持德国西部地区的结构性问题，侧重于优化区域经济结构。WIPONO（“Knowledge and Technology Transfer through Patents and Standards”，以专利和标准方式进行知识和技术转让）是将公共研究成果商业化的关键，通过将知识与技术“标准化”与“具象化”，该项目支持大学和非大学研究机构识别、保护和利用具有经济前景的研究成果。
接近市场主题主要由两项政策组成，分别是于商业模式和先锋解决方案创新计划（IGP）和中小企业中央创新计划（ZIM）。IGP于2019年试点运行，主要为创业个人、初创企业和中小企业（通常是数字和服务行业）的非技术创新提供资金，资助包括项目实验和可行性测试、市场测试等；ZIM则是为中小企业研发活动提供支持，其特点为自下而上，申请项目内容可不在政府规划的支持范围，覆盖面较广，与BMBF或欧盟的其他方案相比，ZIM主要针对研发倾向不太明显的公司。
3.1.3 支持创新的相关制度建设
除了针对教育和创新主体的措施外，德国政府还有支持创新的相关制度机制建设。比较有代表性的措施包括促进科技研究跨界与产学研融合，以及专利与知识产权保护两个方面。
科技研究跨界与产学研融合方面，德国政府推行集群策略并鼓励人员跨界流动。集群策略旨在促进科学与工业之间的交流，通过举办“工业与研究之间的交流”竞赛，为找出工业和研究之间特别成功的案例以促进推广相关理念。德国联邦政府推行“PRO INNO II”计划，该计划旨在促进研究人员的流动性，为相关人员在研究部门、工业和政府机构之间的临时交流的扫清障碍。Sarrico（2021）表明，增强研究人员的跨部门流动可以降低研究人员的职业不稳定性，从而吸引更优秀人才从事研究工作。
知识产权保护方面，德国政府从战略角度重视专利等知识产权的保护。根据张原等（2021）的整理，德国已建立完善的知识产权法律体系，并于近期修订较早颁布的相关法律。2017年后重新修订的法律包括《商标和其他标志保护法》(商标法)、《专利法》、《专利律师规章》、《外观设计法》、《著作权法》和《反不正当竞争法》。历任《新高科技战略》均强调知识产权保护的作用，认为创新企业能从更有效且更具成本效益的知识产权保护中迅速获利。
整体而言，对创新主体的支持资金来源可分为公共财政支持与市场融资两类。财政支持往往以财政拨款、政府购买或税收抵扣的形式体现。对于不同的创新主体，其资金来源亦有明显差别。
高等教育与公共研究机构方面，德国主要以公共财政支持为主。高等教育机构方面，2005-2019年高等教育机构科研人员主要由所在机构供资，然后部分人员则由公共项目供资，私人项目或者其他资金来源外的占比非常低。高等教育机构的资金来源以公共财政为主。公共研究机构方面，如本文此前提及的，则基本全部来自于公共财政，虽然不同的公共研究机构来自于联邦或州政府的比例有所差异。
联邦政府视角来看，研发支持资金亦主要分配给了公共研究机构与高等教育机构。2019年，联邦政府研发资金总额的50.1%拨给了公共研究组织，10.7%拨给了高等教育机构，12.6%拨给了德意志研究联合会（Deutsche Forschungsgemeinschaft），18.3%拨给了企业，8.3%拨给了国际组织。德意志研究联合会的主要职能是评价与资助科学研究，最终德意志研究联合会的资金又主要分配给了高等教育机构。整体而言，约四分之三的研发资助资金分配给了公共研究机构与高等教育机构。
市场创新主体方面，则是市场融资与公共财政支持并举。
市场融资方面，德国改善新技术公司的融资条件包括加强银行对创新融资支持与提供风险资本两个途径。加强银行对创新融资支持方面，早在2006年德国政府在《高科技战略》里就规划要通过增强银行对创新融资的支持来改善企业研发投资的条件。根据薛宇择（2020），中小企业作为德国创新的主体在融资上受到了来自德国复兴信贷银行（KFW）等政策性银行的巨大帮助。这些政策性银行通过资助贷款支持中小企业，其在资本市场上融资，再将融资款以较低的利率移交给商业银行，同时促进商业银行向中小企业进行转贷。根据统计数据，2017年政策性银行向德国中小企业提供的资助贷款占总贷款额的13.8%。2018年KFW向德国中小企业提供了超过200亿欧元低息长期的新增资助贷款。提供风险资本方面，根据董治（2017），德国大力支持风险投资或天使投资，一方面为风险资本创造良好的投资环境，一方面对风险资本直接提供资金支持。为弥补德国风投市场资金缺口，德国政府相继出台了一系列国家资助项目，多采用公共私营合作的方式与私营风投基金合作，既增加了风投基金数量，也增加了风投单笔投资规模为提高天使投资人的投资能力。德国政府联合欧洲投资基金，将对天使投资人支持力度由1.3亿欧元提高到2.85亿欧元。设立欧洲复兴计划专项风险投资计划金（ERP），鼓励德国风投基金对初创企业参股，2015年累计投入4亿欧元。
公共财政支持方面，主要通过补助研究合同与创设资助计划实现，2020年起德国政府亦引入研发支出税收抵免措施。补助研究合同方面，BMBF为中小企业授予大学或非大学研究机构的研究合同引入特别研究补助金，这些资助旨在激励科研机构更多地从事与行业相关的课题和研究合同，文章此前已有涉及，不再重复。研发税收抵免作为一种支持创新的间接资助方式，在经合组织中的其他经济体较为常见，但此前德国较少采用。2019年，在38个OECD成员国里面仅有9家没有使用该项优惠政策。而德国在2020年才首次推出了一项研发税收抵免政策，旨在激励中小企业增加研究支出，单一企业抵税额每年可高达200万欧元。
综合德国的经验，我国或可在如下方面进一步推动我国科技创新的发展。
第一，进一步加大科研投入，尤其是广义政府部门（政府与高校）的研究投入。自1996年世界银行发布数据以来，虽然我国研发支出占GDP的比例出现了明显抬升，但2020年我国研发支出在GDP中占比为2.4%，而德国则达到了3.1%，我国研发投入总体占比仍有一定的提升空间。
我国的融资结构与德国类似，即以间接融资为主导，但间接融资体系的资金属性与科技创新所需的资金属性存在天然差异，科技创新需要更加能够承担投资风险的资金，导致以间接融资为主的融资模式下的企业R&D融资的难度更大。在以间接融资为主的德国，政府与高校的研发支出占比接近三分之一，有效弥补了企业研发支出的不足，而我国高校研发支出（主要也来自财政）占比显著低于德国，因此，有必要加大政府、高等院校的R&D投入。
第二，发展多层次资本市场，并发挥政策性银行作用，助力解决创新主体的融资问题。在风险资本方面，可以继续发挥我国体制的优势，完善政府性风险投资基金的管理机制，并适度探索引入政策性银行以及其他金融机构参与中小创新企业的融资。在进一步发挥好结构性货币政策的基础上，探索其他类型对中小创新企业的财政与准财政支持，如中央对鼓励中小创新企业力度较大的地方政府提供一定激励，以及进一步加大中小创新企业支出税收减免等。
第三，加快促进产学研融合，促进大学以及其他科研机构研究成果向商业应用转化。充分发挥政府在产学研融合中的引导和服务作用，如构建学术界与企业的交互机制；出台激励政策引导学术界解决业界的应用难题，鼓励学术界商业化研究成果、进行资助创业；为产学研融合创新做好“基础设施建设”，即制定和完善利益分配、产权归属等方面的法律法规，建立科学完善的风险共担机制。
第四，优化学科设置，探索教育制度改革。高等教育方面，要建立起更加利于创新的研发激励机制，为相关科研人员提供相应激励，创造更好的工作环境；优化学科设置，借鉴德国经验适度提高基础科学、应用科学的比重。职业教育方面，借鉴大量德国应用科学大学与企业合作开办双元制专业的经验，促进职业教育与高等教育融合，校企合作共同培养面向企业创新需求的应用型人才。
1.伍慧萍，当前德国职业教育改革维度及其发展现状，比较教育研究，2021年第11期。
2.张原，刘婧，何颖，全球典型发达国家制造业创新政策研究，机器人产业，2021年第2期。
3.薛宇择，张明源，政府主导下的融资机制与中小企业融资困境——基于德国银行体系视角，武汉金融，2020年第2期.
4.董治，德国中小企业融资体系研究，中国社会科学院研究生院博士毕业论文，2017年。
5.陈强，德国科技创新体系的治理特征及实践启示，社会科学，2015年第 8 期。
6.杨柳，德国通过最新教育法案，比较教育研究，2014年第11期。
7.OECD Reviews of Innovation Policy: Germany 2022, OECD Publishing, 2022.
8.Rammera,
C., & A.Spielkampb , The Distinct Features of Hidden Champions in
Germany: A Dynamic Capabilities View, ZEW Discussion Papers, 2019, No.
19-012.
9.Sarrico, C., Reducing The Precarity Of Academic Research Careers, OECD Working Papers, 2021, No.113.
注：
本报告内容仅对宏观经济进行分析，不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分析，不属于证券报告，也不构成对投资人的建议。
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